Напрямок - мегарегулятора

Стратегічно правильну відповідь на питання, чи можливо вУкаіни створити єдину систему регулювання і нагляду на фінансовому ринку, може бути знайдений лише в тому випадку, якщо вдасться уникнути «апаратного» підходу до самого питання, вважає перший віце-президент Асоціації регіональних банковУкаіни Олександр Хандруев

Тема мегарегулятора не нова. Вона вже неодноразово піднімалася в минулі роки. Попереднє обговорення завершилося консенсусом учасників ринку і регулюють ринок відомств: створення мегарегулятора було визнано передчасним. В даний час Міністерству фінансів та іншим зацікавленим відомствам доручено опрацювати пропозиції про створення єдиного наглядового органу за всіма учасниками фінансового ринку. Таким чином, питання про можливе створення мегарегулятора знову встав до порядку денного української фінансової політики. І сьогодні необхідно проаналізувати досвід ряду країн зі створення такого органу, оцінити переваги та недоліки цієї форми регулювання.

Мотиви створення інституту мегарегулятора

Мегарегулятор, як це прийнято розуміти в експертному середовищі, це орган, який діє в рамках крос-секторальної моделі регулювання і нагляду у фінансовому секторі, заснованої на повній або частковій інтеграції наглядових повноважень в одному або двох відомствах. Останній варіант зазвичай позначають як модель «Твін Пікс» ( «Twin peaks»).

Спочатку основним мотивом створення такої системи була оптимізація витрат на реалізацію наглядових повноважень. Головним чином цей мотив був характерний для невеликих країн. Потім, на наступних етапах, домінуючим аргументом стало бажання здійснювати нагляд за фінансовими конгломератами на консолідованій основі. В даний час в контексті уроків глобальної фінансової кризи основним мотивом стає зниження в банківській сфері загрози системних ризиків і мінімізація ризику несумлінної поведінки ( «moral hazard»), при якому банк не приймає на себе в повному обсязі відповідальність за свої дії, перекладаючи її на державу .

Поширеність такої поведінки в світі і масштаби його наслідків для держав - серйозні аргументи на користь того, що реформа регулювання і нагляду назріла. І в зв'язку з цим мегарегулірованіе все частіше розглядається в якості найбільш ефективного варіанту регулювання в епоху фінансових конгломератів і глобального ринку капіталу, коли межа між банками та іншими фінансовими інститутами продовжує «стиратися».

уроки кризи

ВУкаіни потрібно спочатку створити передумови для впровадження мегарегулірованія, і лише потім ставити питання про мегарегулятор

Глобальна фінансова криза внесла досить істотні зміни в уявлення про те, яким повинен бути мегарегулятора. Криза наочно показав істотну недооцінку загроз, пов'язаних з акумулюванням і реалізацією системних ризиків, головним чином, в банківській сфері. Ефективність наглядових вимог і регулювання діяльності системно-значущих фінансових посередників виявилася недостатньою, що і посилило проблему «too big to fail» ( «занадто великий, щоб банкрутити»). До того ж антимонопольне регулювання угод злиття і поглинання (MA) в фінансовому секторі виявилося на практиці дуже «м'яким». Уроки кризи і накопичений в окремих країнах досвід функціонування мегарегулятора привели в світі до розуміння необхідності підвищення ролі центральних банків у моделях інтегрованого нагляду.

Проте, існують як позитивні, так і негативні ефекти, пов'язані з появою інституту мегарегулятора. До перших належить можливість здійснення нагляду за фінансовими конгломератами на консолідованій основі. Крім того, завдяки моніторингу всієї фінансової системи швидше виявляються загрози системних ризиків, а уніфікований підхід до різних типів фінансових посередників дозволяє знизити ступінь регулятивного арбітражу (відмінностей в регулятивних вимогах) і оптимізувати витрати на здійснення наглядових процесів.

До других - негативних ефектів - можна віднести неминуче зниження ефективності нагляду в перехідний період. До цього слід додати, що в рамках інтегрованого нагляду за рахунок розширення діапазону управлінської навантаження може підвищуватися ступінь бюрократизації в прийнятті рішень і створюватися ефект ще більшого запізнювання «зворотного зв'язку». У такій моделі регулювання посилюється ризик недообліку специфіки окремих секторів фінансового посередництва. Нарешті, як показує досвід, підсумкова економія на витратах від запровадження інституту може виявитися не такою вже помітною і суттєвою.

Кожному своє

Особливий інтерес представляє досвід Ірландії, де зміна організаційних форм нагляду і регулювання фінансового сектора мало таку особливість: єдиний наглядовий орган (за прикладом Сінгапуру і Саудівської Аравії) був створений всередині центрального банку на основі його наглядового блоку. Незалежний статус забезпечується тим, що, залишаючись невід'ємною частиною ЦБ Ірландії, мегарегулятора має свою Раду директорів, який призначається міністерством фінансів країни.

Таким чином, якщо підсумувати ситуацію в світі практику, як мегарегулятора виступає найчастіше спеціально створений орган. Типовий інститут в цій якості - якщо тут вже можна говорити «типовий», - це юридична особа в спеціальній організаційно-правовій формі (організація публічного права і т.п.), яка поєднує функції регулювання (правоустановленія) і нагляду (правозастосування) на фінансовому ринку. При цьому мегарегулятора є незалежним неурядовим органом і фінансується виключно або головним чином з позабюджетних джерел. Цей орган є колегіальним, він підзвітний, але не підпорядкований органам виконавчої влади (як правило, уряду або міністерству фінансів, іноді - президенту або парламенту), що виключає можливість втручання з їх боку в діяльність мегарегулятора. Нарешті, мегарегулятора не володіє правом законодавчої ініціативи.

ЗачемУкаіни мегарегулятора

Росії потрібно мегарегулірованіе на фінансовому ринку з багатьох причин, серед яких головна - високий рівень системного ризику

Крім політичних причин - концентрації фінансової влади і прагнення прискорити вирішення завдання створення вУкаіни міжнародного фінансового центру - можна назвати кілька вагомих економічних аргументів на користь переходу нашої країни на крос-секторальну модель регулювання і нагляду у фінансовому секторі, серед яких головний - високий рівень системного ризику. Сьогодні, якщо вважати за активами, 98% українських фінансових організацій входять до складу фінансових холдингів (конгломератів), забезпечуючи, таким чином, трансляцію ризиків між секторами фінансового ринку, тобто, і формуючи, і примножуючи системний ризик.

Створення інституту мегарегулірованія здатне мінімізувати системні ризики, підвищити рівень захисту інвесторів, збільшити потік приватних інвестицій за рахунок уніфікації інструментів інвестування, і - нарешті - в цілому підвищити конкурентоспроможність українського фінансового ринку.

Чи означає все це, що мегарегулятора треба створювати сьогодні? Відповідь, судячи з того, як проходив процес переходу на цю модель регулювання в інших країнах, негативний. Створювати сьогодні мегарегулятора вУкаіни «більшовицькими темпами» недоцільно в силу ряду причин. По-перше, в перехідний період з високим ступенем ймовірності виявиться «організаційна плутанина», що в умовах ще не закінчився глобальної фінансової кризи може мати негативні наслідки для стійкості української економіки. По-друге, ефективність мегарегулятора в значній мірі визначається тим, наскільки налагодженої є координація дій регулюючих органів і як вирішуються проблеми «конфлікту інтересів» різних відомств.

Світовий досвід свідчить про те, що з моменту рішення про введення мегарегулірованія до моменту появи мегарегулятора проходить, як правило, 10-15 років. Протягом цього терміну створюються передумови мегарегулірованія, в т.ч. проводиться уніфікація регулювання / нагляду фінансових посередників різних типів, уніфікація регулювання випуску інструментів інвестування, уніфікація технологій залучення інвестицій, уніфікація нагляду, і лише на цій основі здійснюється поступова концентрація функцій регулювання та нагляду.

Розвилки на шляху до мегарегулірованію

Для того щоб створити необхідні передумови для переходу на ту чи іншу модель мегарегулірованія фінансових ринків, фінансовій владі і ринку слід визначитися з відповідями на кілька принципових питань:

• що важливіше зараз: формування Ради з фінансової стабільності в якості координаційного центру або створення наглядового конгломерату?
• яка модель ефективніше дляУкаіни: єдиного регулятора або «твін пікс», і як в разі створення тієї чи іншої моделі будуть розподілені повноваження між Мінфіном і БанкомУкаіни?
• чи буде здатний мегарегулятора протидіяти ризику несумлінної поведінки фінансових посередників, насамперед банків з державною участю, і чи не стане він відомством із захисту та лобіювання групових інтересів?

Однак сьогодні, судячи з наявної інформації, при обговоренні проблематики мегарегулірованія в нашій країні акцент робиться на утилітарному питанні: який саме відомство стане в перспективі мегарегулятором. У той же час саме істотне питання - про те, якими є ключові для розвитку українського фінансового ринку передумови до введення мегарегулірованія, якою має бути ефективна система регулювання і нагляду на фінансовому ринку, - це питання відсунувся на другий план.

На це є свої - об'єктивні і вагомі - причини.

Наприклад, в тому випадку, якщо за Банком України будуть закріплені повноваження мегарегулятора, знімуться з порядку денного деякі питання, невирішеність яких вже давно перешкоджає формуванню ефективного регулювання небанківського сегмента ринку фінансових послуг (проблема фінансування органу нагляду небанківського фінансового ринку і проблема «вписування» ефективного фінансового регулятора в українське правове поле). Такий вибір має свої тактичні переваги, проте несе в собі і вагомі стратегічні ризики. Все, що добре зарекомендувало себе в одних країнах, зовсім необов'язково матиме той же результат в інших. І тому важливо, щоб робоча група з підготовки пропозицій з питань мегарегулірованія в нашій країні включала не тільки представників відомств, а й представників бізнес-організацій, зацікавлених у виробленні конкретних пропозицій по уніфікації та оптимізації систем регулювання і нагляду, експертизи та обговорення пропозицій і проектів документів, підготовлених державними органами.