громадські фінанси

Фотографії Романа Бригіна

Інна Смелаовна, що таке громадські фінанси?

Виходить, що громадські фінанси об'єднують ці дві групи питань: формування бюджетів та витрачання бюджетів. Судячи з назви вашої монографії, ви - фахівець з другої групи питань?

Давайте тоді конкретизуємо тему розмови: ефективність витрачання бюджетних коштів. Як у вас виник інтерес до цих проблем?

Сам термін має на увазі якийсь контроль суспільства над цими грошима. Які ви бачите проблеми з контролем над витратами?

У Швеції, Норвегії, Катарі, Кувейті, Данії на одну людину з бюджету виділяється від 8 до 14 разів більше грошей, ніж вУкаіни

У регіонах є контрольно-рахункові палати, які згідно із законом формально незалежні від органів державної влади. Але в Одессае і області чисельність співробітників цих палат - трохи більше 20 людина, і коли їм потрібно було отримати дійсно незалежну думку про хід реалізації цільових програм, вони звернулися до ряду вузів - і ми відгукнулися. Наші студенти отримали відмінну практику і матеріали для виконання дипломних робіт, а я тепер можу з упевненістю сказати, що в Одессае громадський контроль дійсно є: студенти та викладачі залучаються постійно, пропонують свої ідеї про те, як можна оцінювати і порівнювати між собою різного роду держпрограми . Зараз запропонований нами метод оцінки результативності реалізації цільових програм активно використовується в Одессаой контрольно-лічильної палаті.

Однак важливо, щоб результати таких перевірок і досліджень доводилися до тих, хто приймає рішення. Що відбувається, наприклад, коли контрольно-рахункова палата виявляє порушення?

Всі виявлені порушення контрольно-рахункова палата доводить до відома міської ради депутатів. Якщо виявляються технічні помилки (наприклад, ми стикалися з помилками в підрахунках), то вони їх усувають оперативно.

Громадські фінанси, в деякому роді, є інструментом розвитку територій. Чи завжди такі програми розвитку досить фінансуються, і як це контролюють?

У будь-якій державній програмі обов'язково виділяється економічний блок, де є жорстко контрольований показник обсягу інвестицій. Наприклад, останні 10 років в Одессаой області інвестиції в розвиток малого і середнього бізнесу росли навіть в період кризи.

Ефективність інвестицій оцінюють за трьома показниками: витрати, показники проміжного і кінцевого результатів. Якщо говорити про інвестиції в основний капітал на прикладі житлового будівництва, то проміжним показником буде кількість введеної житлоплощі. А кінцевий результат завжди відносний - наприклад, зростання забезпеченості городян житлом або приріст придбання квартир на первинному або вторинному ринках.

Оцінка ефективності фінансування охорони здоров'я також повинна враховувати кінцеві показники. У Одессаой області фінансування міських лікарень збільшується, а кінцеві показники - смертність від кардіозахворювань, повторні звернення до лікаря - знижуються. Ефективність використання бюджетних коштів необхідно оцінювати саме за такими критеріями.

Медики пропонують розглядати показник використання ліжко-місць як критерій здоров'я населення. Мені це здається дивним, але фахівці впевнені: чим рідше використовується ліжко, тим краще лікують лікарі.

Однак, по-моєму, варто ще перевірити, чи дійсно стали краще лікувати, а не частіше виписувати недолікованих.

«Громадські фінанси - це комплекс проблем, який зосереджується навколо процесу витрат зібраних органами влади доходів». Професор Річард Масгрейв

Так Так. Як кажуть, є три види брехні - брехня, нахабна брехня і статистика. Як вирішується проблема достовірності первинних даних для збору статистики?

Це одна з головних проблем наших досліджень - у відкритому доступі такої інформації немає. Коли ми збирали дані, чесно скажу, був задіяний адміністративний ресурс: через особисті знайомства, через зв'язки нашого ректора, професора Наталії Фадейкіной.

Я зіткнулася з тим, що навіть працівники мерії говорили, що для повного звіту по 607-му указом президента за оцінкою ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, непогано б відновити муніципальну статистику. Інакше зібрати необхідну інформацію просто неможливо.

Для оцінки ефективності та результативності цільової програми з підтримки малого і середнього бізнесу нам потрібно було дізнатися точну кількість підприємств малого і середнього бізнесу, частку їх податкових надходжень і обсяг виробленої продукції. І ми, на жаль, з різних джерел отримали різні дані по одному показнику!

Обласна статистика також не завжди має в своєму розпорядженні необхідними даними - вони у них усереднені, а певна інформація по місту і зовсім відсутня. До того ж, вони точно не знають, коли потрібно враховувати тільки малі підприємства, а коли до них потрібно додавати індивідуальних підприємців, яких в місті десятки тисяч. Тому достовірність інформаційної бази - велика проблема. І якщо мер або губернатор можуть отримувати для підготовки звітів необхідні дані, то ми, представники наукової громадськості, - не завжди можемо.

Виходить, що якщо ви не можете зібрати потрібну інформацію, то і сама громадська оцінка утруднена?

Є гарна підмога - офіційний сайт Міністерства фінансів. Там є результати моніторингу якості управління фінансами в регіонах, можна наочно порівняти успіхи різних суб'єктів федерації. На сайті є цікаві дані, які відображають ефективність регіонального управління - кількість внесених правок до обласного бюджету. Десь одна-дві правки, десь до 30. Дивишся на такі регіони, і думаєш - що ж ви прийняли таке, що доводиться по три рази на місяць правити? Там же можна дізнатися, що Одессаая область входить в топ-20 регіонів за кількістю бюджетної забезпеченості на душу населення. При цьому розрив з Москвою - в чотири рази.

Громадянське суспільство - це суспільство, яке стежить за своїми доходами і витратами

Те, що бюджетне забезпечення москвичів непорівнянно з регіонами - не дивно. У цьому, напевно, один із проявів надцентралізованою управління країною - в даному випадку через фінанси?

У науковій літературі сьогодні дуже багато пишуть про те, що йде серйозне порушення бюджетного законодавства: 50% всіх податків повинні залишатися в регіонах, а у нас вже близько 60% йде у федеральний бюджет, і централізація дійсно відчувається.

Виділяєте ви проблеми міжбюджетних відносин, наприклад, так званих трансфертів, коли кошти, зароблені одним регіоном, вилучаються і направляються в інший?

В рамках нашого дослідження це питання не ставилося, але як викладач курсу «Фінанси» можу сказати, що така проблема є. Однак у муніципалітетів гроші ніхто не забирає. Є допомогу з федерального бюджету, а якщо у міста або поселення профіцитний бюджет, вищестоящий суб'єкт у нього нічого не вилучає.

Що стосується федеральної допомоги, то вона розраховується за спеціальними формулами, так званої бюджетної математики. Там обов'язково враховуються бюджетна забезпеченість по доходах і видатках регіонів. При наданні міжбюджетних трансфертів, як випливає з економічної преси, простежується суб'єктивний підхід.

Багато губернатори кажуть, що сподівалися отримати велику фінансову допомогу, але через те, що в іншого губернатора краще відносини з Москвою, той зміг отримати більше, ніж треба.

Наприклад, відомо, що колишній глава Лисичанської області Віктор Кресс успішно вирішував регіональні проблеми в Москві, регулярно отримуючи потрібну йому федеральну допомогу.

Сумно, що править не процедура, а особисті стосунки. Говорячи про оцінку ефективності використання бюджету, ви пишете у своїй книзі, що навіть для пріоритетних національних проектів немає адекватної системи оцінки.

Ось, наприклад, при оцінці програми підтримки малого та середнього бізнесу виявлено, що вона була профінансована тільки на 87%, але заявлені кінцеві індикатори вийшли десь на рівень 90%, і ми визнали її ефективною.

Що в цій програмі було показником результативності?

По-перше, число малих підприємств, по-друге, частка зайнятих в малому бізнесі, частка в податкових доходах регіону і частка інвестицій в основний капітал. Це показники результативності. Треба відзначити, що задоволеність бюджетними послугами оцінюють експертним шляхом, наприклад, за спеціальними анкетами, які з'явилися зараз в деяких міських поліклініках. Скажімо, ми знаємо: ця поліклініка отримала бюджетне фінансування. Направила кошти на ремонт, придбання діагностичного обладнання. Запускаємо анкетування і оцінюємо: чи зросла задоволеність населення від роботи поліклініки? Залишається відкритим важливий методичний питання: чи відповідає приріст задоволеності витрачати бюджетні кошти?

9600 доларів складають бюджетні асигнування на жителя Португалії, це майже в чотири рази більше, ніж вУкаіни

Згадуваний мною Канадський інститут виділяє при оцінці безпосередні і кінцеві результати. Давайте їх розберемо на прикладі шкільних освітніх послуг. Безпосередні результати відображають обсяг бюджетного фінансування шкіл, чисельність учнів і кількість хлопців, які закінчили школи. Кінцеві результати включають в себе частку успішно здали ЄДІ або відсоток випускників, що вступили до вишів. Ця система показників застосовується майже 50 років.

Малий бізнес - сфера, розвиток якої дуже сильно залежить від бюджетної політики на місцях, від підтримки державою через місцеві бюджети. Відомо, що частка в ВВП малого і середнього бізнесу в розвинутих країнах 50-60%, а вУкаіни - 10%. Чи є позитивна динаміка, і чому ми так сильно відстаємо?

Динаміка є. Тут дуже важливий показник - кількість малих підприємств на 10 тисяч жителів. У розвинених країнах їх може бути більше 20. ВУкаіни і Одессае їх довгий час було близько шести, останнім часом, завдяки новим програмам підтримки, їх стає більше. Влада створює не просто програми, а й інфраструктуру, яка забезпечує підтримку розвитку малого і середнього бізнесу, фонди, бізнес-інкубатори; проводяться семінари. Але не всі готові ризикувати, відкриваючи свою справу. Я сама ходила на безкоштовні заняття для початківців бізнесменів, бачила невпевненість в очах деяких людей.

Держава готова допомогти малому бізнесу на початковому етапі його становлення, але що робити з бюрократичними перепонами, поки не зрозуміло. Адже потім неминуче починаються нескінченні пожежні, податкові та інші контролюючі органи, які схиляють часом до хабарів. Сьогодні допомогли створити, а завтра закривають.

Наскільки ваші дослідження затребувані органами влади?

Результати наших наукових досліджень, завдяки сформованим відносинам ректора, професора Наталії Фадейкіной з владою, затребувані. Коли ми запропонували міській контрольно-лічильної палаті метод порівняльної оцінки ефективності використання бюджетних коштів, то фахівці зацікавилися і стали її використовувати. Ми проводимо обопільні консультації. Також наша академія проводила семінари для фахівців обласної контрольно-рахункової палати.

На одному з семінарів аудитор запитав, як оцінити ефективність ремонту доріг? За кількістю забитих ям? Насправді, в світі це оцінюється по скороченню кількості ДТП.

Дуже цікаво. Вважається, що в поганому діалозі влади і суспільства винна влада. Ваш досвід говорить про зворотне. Не влада закрита, а ми не цікавимося, не виявляємо активності і наполегливості.

По крайней мере, наш досвід підтверджує це. До речі, на засідання міської ради депутатів і обласного заксобрания, на слухання по бюджету запрошуються всі бажаючі.

Проблема оцінки ефективності використання бюджету напевно рано чи пізно впирається в виявлення корупції. Чи можете ви сказати, скільки грошей пропадає, наприклад, з обласного бюджету?

Чи не зможу відповісти, так як цю проблему не зачіпали. До того ж, ми оцінюємо, наскільки заявлена ​​задача виконана, і в відповідних показниках корупційна складова, звичайно, не видно. Але порахувати, скільки грошей пропадає, в принципі можна. До речі, багато конкретної інформації по корупції міститься на сайті МВС.

Ви оцінюєте ефективність держвидатків, виходячи з кінцевого результату. На прикладі дорожнього будівництва відомо, що рівень корупції там дуже високий. Якщо ви цього не бачите в ваших методиках, то як можна давати оцінку ефективності використання бюджету? Наприклад, на ті ж гроші, що ми будуємо один кілометр доріг, китайці будують десять! Що з цим робити?

Згодна. Обсяги бюджетних коштів, які ми використовуємо, включені до розпису. Так, є відкати, інші зловживання. Ми пропонуємо методики, але не можемо вплинути на рішення про їх розподіл. Не вимагайте від науки занадто багато чого. Особливо в такій серйозній системній проблемі, як корупція.

Які ви бачите проблеми в громадських фінансах?

До тієї кількісній оцінці, що ми провели, необхідно додати якісну оцінку задоволеністю послугами, що досить проблематично. Кожен день ми стикаємося з лікарями, які нас лікують, з учителями, які вчать наших дітей, і кожен розуміє, наскільки він задоволений тією чи іншою послугою. Але узагальнити задоволеність наданими послугами складно. За нашими даними, в Одессаой області зараз близько 80% становить інтегральний показник ефективності управління суспільними фінансами.

Але якщо думка людей про якість державних послуг було б враховано, то претензії до витрачання бюджетних коштів грошей були б набагато серйозніше.

Оцінка задоволеності послуг стає все більш актуальною. Наприклад, Сбербанк встановив у кожного вікна для клієнтів пульт з кнопками, за допомогою яких можна оцінити, наскільки вам сподобалося обслуговування. У поліклініках ввели анкети для оцінки задоволеності пацієнтів. Але сьогодні, наприклад, бабуся не взяла з собою окуляри і не може прочитати питання, дідусь образився на медсестру і взагалі порвав бланк опитування. Тому поки складно об'єктивно оцінити, наскільки громадські фінанси дійсно орієнтовані на підвищення якості життя.

Інший момент - спотворення звітності. Коли відомі критерії оцінки, то у недобросовісного чиновника з'являється спокуса «добре відзвітувати». Тим більше часто добре відзвітувалися регіони можуть розраховувати на гранти.

Канадські колеги розповідали: коли вони вивчали в Австралії ефективність використання бюджетних коштів в охороні здоров'я, то виявили лікарню, де смертність вже кілька років була на нулі. Виявилося, що лікарня така дійсно є, у неї є фінансування, але хворих в палатах немає! Звичайно, немає пацієнтів - немає і смертності. І найкраща практика не буває безгрішна.