Структура, склад і внутрішня організація парламенту і його палат - студопедія

Термін "парламент" має узагальнююче значення. Представницькі органи в різних державах нерідко мають інші назви: "народні збори" - Албанія, Болгарія; "Державні збори" - Естонія, Угорщина; "Федеральні збори" - Україна, Швейцарія. Зустрічаються назви "національні збори", "законодавчі збори", "законодавча асамблея", "палата представників", "палата депутатів". У деяких державах парламент має суто індивідуальне назву: "фолькетинг" в Данії, "альтинг" в Ісландії, "Стортинг" в Норвегії, "рікстаг" в Швеції, "сейм" в Латвії та Литві, "кнесет" в Ізраїлі і Хорватії.

Конституції Австрії, Польщі, ФРН не позначають обидві палати як єдиний законодавчий орган - парламент.

Одним з визначальних моментів в характеристиці парламентів як загального явища і визначення особливостей представницьких органів окремих держав є їх структура.

Під парламентом звичайно розуміють однопалатні представницька установа або нижню палату двопалатного парламенту, хоча з юридичних позицій це поняття набагато складніше. В англосаксонському праві парламент - це триєдине установа, що включає главу держави (монарха у Великобританії, президента в Індії), верхню і нижню палати (закон, як правило, може бути прийнятий за згодою цих трьох складових частин). У континентально праві (Німеччина, Франція) під парламентом розуміються дві його палати, глава ж держави не є складовою частиною парламенту. У деяких країнах (Фінляндія) глава держави розглядається як частина однопалатного парламенту. Іноді парламентом вважається тільки однопалатний законодавчий орган.

Види парламентів. однопалатні і двопалатні.

Переважно країни світу мають двопалатні парламенти (двопалатність - бікамералізм). Двопалатність властива як для федеративних держав, так і для унітарних.

До 2-ї світової війни двопалатність (бікамералізм) розглядалася як ознака парламентаризму. У повоєнні роки досить широкого поширення набули однопалатні парламенти (Греція, Данія, Португалія, Швеція, держави Азії і Африки, Центральної і Східної Європи). В даний час однопалатні парламенти існують приблизно в половині країн Європи. Однак характерно, що в останні роки Польща, Румунія, Словенія, Чехія і Хорватія повернулися до двопалатним парламентам.

У тому випадку, якщо відмова верхньої палати погодиться з рішенням нижньої палати може бути подолано останньої, верхня палата вважається слабкою (Великобританія, Польща та ін.); якщо без згоди верхньої палати закон не може бути прийнятий, то вона є сильною (США, Італія).

Суттєве значення для характеристики структури парламентів грає порядок формування їх палат. Однопалатні парламенти і нижні палати парламентів формуються в переважній більшості випадків шляхом загальних прямих виборів. Як виняток з цього правила можна привести Всекитайські збори народних представників, яке обирається зборами народних представників автономних областей, провінцій, міст центрального підпорядкування, зборами військовослужбовців. Крім того, в окремих державах частина членів парламенту може обиратися на непрямих виборах. У деяких країнах резервуються місця для прихильників певних релігій і національностей, а також для жінок. Існують і інші виключення.

Термін їх повноважень нижніх палат і однопалатних парламентів зазвичай 4 - 5 років. Палата представників Конгресу США обирається на 2 роки.

У формуванні верхніх палат спостерігається значне розмаїття. Найбільш поширеними способами є наступні:

1. Формування верхніх палат шляхом непрямих (багатоступеневих або непрямих) виборів. Найбільш типові приклади дають Індія, Норвегія і Франція.

Рада штатів Індії формується таким чином: 12 членів призначаються президентом, 238 парламентаріїв обираються виборними членами законодавчих зборів штатів за пропорційною системою, за допомогою єдиного непередаваного голосу, тобто шляхом двоступеневих виборів.

Стортинг Норвегії обирається за пропорційною системою без підрозділу депутатів парламенту по палатах. Потім депутати обирають зі свого складу 1/4 частину своїх членів, які утворюють верхню палату - лагтинг, інші 3/4 складають нижню палату - одельстинга.

Сенат Франції формується за допомогою дво- і триступеневої виборів. У виборах беруть участь генеральні радники, потім депутати Національних зборів і регіональні радники, і, нарешті, делегати або їх заступники, обрані муніципальними радами.

2. Формування верхніх палат шляхом прямих виборів, хоча і з деякими відмінностями від тієї системи, яка застосовується у відповідних країнах при формуванні нижніх палат. Типовими прикладами є формування верхніх палат парламентів США, Італії та Японії.

Сенат США обирається безпосередньо населенням, але не по територіальних виборчих округах, як члени палати представників, а від кожного штату по два сенатори за мажоритарною системою відносної більшості.

Сенат Італійської Республіки обирається шляхом прямих виборів за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, кількість місць визначається виходячи з чисельності населення області.

У палату радників в Японії за 46 префектур округах обирається 150 депутатів, а решта 100 - від загальнонаціонального виборчого округу.

3. Поєднання прямих і непрямих виборів. Наприклад, в Іспанії частина сенаторів обирається безпосередньо громадянами, а частина - представницькими органами автономій.

4. Формування верхніх палат шляхом призначення. Одним з найбільш показових в цьому відношенні є Бундесрат ФРН, який складається з членів урядів німецьких земель, делегованих цими урядами. Зміна уряду автоматично тягне зміну представництва від даної землі.

5. Змішаний порядок формування, в якому поєднуються елементи виборності, призначення і спадковості застосовується при формуванні сенатів Бельгії та Ірландії.

Є закономірність між способом формування верхніх палат і обсягом їх компетенції та правовим статусом. Чим далі відстоїть процес формування від електорату, тим менше обсяг їх компетенції.

Організація парламентів значною мірою залежить від їх складу. Чисельність парламентів часто встановлюється в конституціях. Чисельність нижніх палат практично завжди більше, ніж верхніх.

Характеризуючи загальну організацію роботи більшості парламентів слід зазначити, що вони працюють сесійно.

Сесія - певний період часу, коли парламент і його палати проводять пленарні засідання, розглядають законопроекти і приймають відповідні рішення.

- перша (установча) - проводиться після формування складу парламенту; вирішуються організаційні питання. На першій сесії формуються комітети і постійні комісії, обирається або призначається голова або керівний орган, формується коаліція і визначаються пріоритетні напрямки роботи в подальшому.

- чергова - скликається головою держави (Японія), за рішенням уряду або главою парламенту або керівним колегіальним органом протягом року проходить дві сесії (Бразилія), а також можливе їх проведення один раз на рік (Великобританія, Єгипет).

Кількість сесій на рік і час їх проведення вирішується безпосередньо парламентом (Німеччина) або чітко визначаються конституцією або регламентом (Італія, США).

У деяких країнах це питання вирішує глава держави (Японія).

- позачергова і надзвичайна сесії - скликається на вимогу голови палати (Італія), а також глави держави (Філіппіни), на вимогу уряду (Іспанія, Франція, Японія).

Під час такої сесії вирішуються питання, в зв'язку з якими вона була скликана.

Надзвичайна сесія зазвичай скликається в разі введення на території держави або його частини воєнного чи надзвичайного стану.

Перерви між засіданнями називають парламентськими канікулами.

Тривалість сесій в різних країнах істотно відрізняється. У Франції сесії тривають 80 і 90 днів, у Великобританії - 175 днів, в Португалії - 8 місяців. Літо для парламентаріїв - період відпусток.

Сесійні засідання зазвичай відкриті. Закриті засідання проводяться за рішенням парламентаріїв. Квоти для прийняття такого рішення при цьому встановлюються найрізноманітніші.

У двопалатних парламентах допускається можливість проведення спільних засідань. Вони скликаються по самих різних приводів, але, як правило, - це важливі питання внутрішньої або міжнародної політики. Крім того, спільні засідання проводяться з метою ліквідації розбіжностей між палатами.

Припинення повноважень парламенту відбувається за різними підставами. У звичайних умовах парламент припиняє свої повноваження після обрання нового складу парламенту, як тільки він приступить до роботи. Достроковий розпуск парламенту найчастіше відбувається з таких підстав: якщо парламент неодноразово відхиляв кандидатуру глави уряду, запропоновану президентом (Наприклад, тричі вУкаіни); при вираженні недовіри уряду з ініціативи парламенту; якщо парламент не може сформувати уряд у визначений термін; якщо він не висловив довіри уряду, яке він же сформував; при відмові в довірі, коли це питання ставиться урядом; якщо парламент протягом певного терміну не може розпочати пленарні засідання та ін.

Розпуск однопалатного парламенту або нижньої палати може бути обмежений низкою умов: в умовах воєнного або надзвичайного стану, протягом певного часу до закінчення терміну повноважень парламенту або закінчення терміну повноважень президента і ін.

Найважливішими елементами структури палат парламенту є парламентські фракції, керівні органи і комісії. Вони своєю діяльністю забезпечують функціонування представницького органу, реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) створюються за принципом приналежності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, блоку партій, що мають представництво в парламенті. Об'єднання за іншими принципами зазвичай не допускається, хоча існують держави, де в парламенті функціонують об'єднання депутатів на основі регіональних, професійних та інших інтересів.

Фракція має певні переваги: ​​своє приміщення в парламенті, право позачергового виступу і ін. Для створення фракції необхідно певну кількість депутатів, різне в різних країнах. У фракції є своє керівництво - голова. В англосаксонських країнах призначаються "батоги", в обов'язок яких входить забезпечення явки членів фракції на засідання, особливо в дні голосування. Фракції приймають рішення про зміст виступів і про те, як слід голосувати.

Зазвичай представник найбільш великої фракції обирається головою палати, його заступники представляють інші фракції.

Найбільша фракція, яка перебуває в опозиції, звичайно створює свій "тіньовий кабінет": Виділені фракцією особи стежать за роботою міністрів і готуються зайняти їх місце в разі перемоги на виборах.

Керівні органи парламентів биваютіндівідуальние і колегіальні. В англомовних країнах, Японії та деяких інших державах керівництво палатами здійснюється їх головами. У однопалатних парламентах і нижніх палатах голови обирають самі депутати, іноді тільки на час сесії. Однак реально вони залишаються протягом всього періоду роботи парламенту даного скликання.

В англомовних країнах голови парламенту називають "спікером". Повноваження його в різних країнах різні. Зазвичай спікер стежить за дотриманням регламенту, керує дебатами, організовує виконання парламентських рішень і т.п.

Кількісний склад колегіальних керівних органів істотно відрізняється. Як правило, він становить 3 - 5 чоловік. У Швейцарії бюро нижньої палати - 10 осіб, верхній -5; у Франції відповідно 22 і 25 осіб; в Італії - по 16 осіб; до президії Бундестагу ФРН входить 19 осіб.

До складу колегіальних органів крім голів і їх заступників можуть входити секретарі та квестори. Останні підтримують порядок в залі засідань, кулуарах, буфеті, забезпечують підрахунок голосів при відкритому голосуванні.

Роль колегіального органу в керівництві парламентом досить обмежена. Головну відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Колегіальні керівні органи палат парламентів зазвичай розглядаються як робочі органи палат. У більшості країн ці органи не виконують політичні функції загального характеру і обмежуються всередині парламентськими справами.

Крім керівних органів, в парламентах нерідко створюються інші колегіальні структури, які також вирішують суто організаційні питання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів і т.п. До їх складу, крім керівників палат, входять голови постійних парламентських комісій (Франція) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія).

Головним елементом внутрішньої структури палат парламентів є комісії або комітети. Теоретично їх роль зводиться, перш за все, до підготовки питань, які потім розглядаються на сесійних засіданнях. Однак, найчастіше, ці питання фактично вирішуються в комісіях, а парламенти їх потім формально стверджують. Крім того, найважливішою їхньою функцією є детальний розгляд законопроектів.

Комітети (комісії) парламентів можуть бути постійними або тимчасовими.

У ряді випадків можуть створюватися підкомісії (підкомітети).

У переважній більшості випадків комітети (комісії) мають предметно-певну компетенцію. Їх система певною мірою відповідає системі міністерств, діяльність яких підконтрольна цим комітетам.

У деяких випадках палата парламенту може приймати рішення про перетворення в комітет усієї палати. При такій ситуації комітет тільки обговорює питання, але не приймає рішення.

У Франції при проведенні закритих засідань палата перетворюється в секретний комітет.

У двопалатних парламентах комісії створюються в кожній палаті. Поряд з цим існує практика створення об'єднаних комісій (комітетів) на паритетних засадах.

У разі виникнення розбіжностей між палатами парламенту можуть створюватися тимчасові погоджувальні комітети.

Ще одним різновидом парламентських структур є слідчі комісії ілікомітети з розслідувань. Вони розслідують справи, що мають суспільний резонанс.

У більшості країн депутати мають право бути членами двох або декількох парламентських комісій. У Норвегії, Франції. Швеції - однієї.

Основний принцип формування комітетів (комісій) - пропорційне представництво депутатів від фракцій парламенту.

Парламент може створювати й інші органи, які не входять у внутрішню структуру палат. Найбільш поширеними з них є:

- рахункові (контрольні) палати, які здійснюють контроль за бюджетною дисципліною, фінансовою та господарською діяльністю;

- омбудсмани (парламентські комісари) - уповноважені з прав людини, національних меншин, з охорони навколишнього середовища, у справах збройних сил та ін.

Апарат парламенту включає три види органів і осіб:

- допоміжні служби парламенту, його палат і комісій - секретаріат, бібліотека, друкарня, господарська частина і т.п .;

- консультанти парламенту, які виконують роботи з підготовки разових експертних висновків;

- особисті помічники парламентарів, їх референти і секретарі.