Становлення українського федералізму

Форма державного устрою залежить від суспільного устрою, економічного, геополітичного, зовнішнього становища країни. ДляУкаіни вічним є питання про те, як управ-лять величезною територією. Царі вибудовували жорстку викон-ково вертикаль зверху вниз. В СРСР робилися спроби знайти оптимальний варіант відносин між цен-тром і регіонами по вертикалі і горизонталі - від жорсткого централізму до раднаргоспів *.

* Рада народного господарства - в 1917-1932, 1957-1965 рр. - орган управління промисловістю, будівництвом в економічних і адміністративних регіонах.

Держава може бути унітарною або федеративною. Ос-основними ознаками унітарної держави є рівність правового положення всіх громадян, сильна президентська влада, однопалатний парламент, жорстка централізована структура виконавчої влади. Унітарна правління передбачає адміні-ністратівно підпорядкування, дотримання інструкцій, якщо навіть це невигідно виконавцю. Воно централізує основні функції держави, а й гарантує їх виконання. Федеративна держава характеризується децентралізацією управління, передачею ряду важливих його функцій суб'єктам федерації, воно надає свободу дій, але без гарантій.

Кілька незалежних держав можуть утворити конфеде-рацію - союз держав. Він може мати загальні органи влади: парламент, уряд, верховний суд. Відмітна осо-сті конфедерації в тому, що акти її органів вступають в силу після ратифікації входять в союз державами (в фе-дерации акти вищої влади мають пряму дію) *.

* Однак у такій класифікації є умовності. Так, ЄС має риси конфедер-ції і Федерації. На чолі Швейцарської конфедерації єдиний президент і 2-палатний Федеральні збори, що обирається всім населенням. Західні полито-логи під федерацією розуміють систему державного устрою, організаці-Онно-управлінську вертикаль від самоврядування до наднаціонального органу.

ДляУкаіни з її величезною територією, безліччю націо-нальность, істотними відмінностями між регіонами фе-дераціі є оптимальною формою державності, ус-ловіем збереження єдності країни, стабільності. У країні проживають 130 етносів, 26 народів налічує кожен при-мірно по 100 тис. Чол. а 26 народів Півночі в сумі складають приблизно 200 тис. чол.

Потрібно і забезпечити рівність з прав і зобов'язане-ня, і створити умови для збереження національної самобутності всіх народів. Невеликі народи, в місцях їх компактного проживання має право створювати органи територіальним-ного громадського самоврядування з урахуванням національних, історичних та інших традицій. Однак національний аспект не повинен превалювати, тому що він може привести в дію сили геополітичного розтягування, що підривають єдність і безпеку країни.

Росія як найбільше багатонаціональна держава проводить політику, спрямовану на створення рівноправних відносин між народами, формування демократичних механізмів вирішення національних проблем, підтримку і розвиток національно-культурних автономій, об'єднання усі-лий всіх ланок державної системи для боротьби з агресивним націоналізмом, досягнення міжнаціонального злагоди-ся .Укаіни не підходить ні «губернізаціі» республік, ні «республиканизации» областей. Концепція державної націо-нальної політики покладена в основу при розробці Федераль-них, регіональних і місцевих програм розвитку.

Досконала федерація передбачає гармонійні, погодився-ванні відносини Центру і регіонів на основі законодавець-ного розмежування повноважень, вирази і забезпечення Цен-тром інтересів регіонів. В єдності складових федерацію Центр є перш за все політичним поняттям. Він Олиці-яка творить неподільний суверенітет, відповідає за дотримання прав громадян. Ніяких регіональних суверенітетів не повинно бути, як і громадянства окремих територій. Центр не повинен неза-конно втручатися в справи регіонів, приймати необґрунтовані рішення, але розумна централізація необхідна і вписується в федералізм.

Федералізм передбачає єдність гілок влади в центрі і на місцях, недопущення пріоритету національних або тер-риториального інтересів над загальнодержавними, політи-чеського, економічного, правового сепаратизму, не виносить загравань з суб'єктами федерації, розширення їх прав в обмін на лояльність, перекладання відповідальності без прав і компенсацій.

Центр розробляє загальнонаціональну стратегію з урахуванням забезпечення економічного федералізму: відтворення, розвиток внутрішнього ринку, організація фінансової, кредитної, грошової систем, розвиток горизонтальних зв'язків регіонів, більш рівномірний розподіл по країні капіталу, отсутст-віє заборон на вивіз товарів за межі регіону чи їх ввезення, гальмують розвиток ринку і порушують права людей. Ак-цент робиться на розвиток горизонтальної інтеграції, вище-ня ефективності виробництва.

Основою формування федеративних відносин послужили Федеративний договір, Конституція РФ.

Конституція України закріпила такі принципи федеративної держави, як єдність правового поля (верховенство Конституції України та федеральних законів, відповідність конституцій республік і статутів інших суб'єктів України Конституції РФ); непорушність територіальної цілісності держави, неприпустимість односторонньої зміни статусу суб'єкта РФ; єдність основ державного ладу; спільність економіч-ського простору (системи фінансів, податків, недопущення митних кордонів, мит, зборів та будь-яких інших перешкод для вільного переміщення товарів, послуг, коштів, обмеження переміщення можуть вводитися відповідно до федеральним законом, якщо це необхідно для забезпечення безпеки, захисту життя і здоров'я людей, охорони приро-ди і культурних цінностей); рівноправність суб'єктів України в від-носіння з федеральним центром і між собою.

Про ознаки федеративних відносин свідчать також наступні показники:

• верхню палату парламенту, наділену важливими кон-ційного повноваженнями, складають представники законодавчої і виконавчої влади суб'єктів РФ;

• в розпорядженні органів державної влади суб'єктів-тов Україна знаходяться податкові доходи;

• глави суб'єктів України обираються населенням прямим го-лосованіем;

• функціонують органи місцевого самоврядування.

Федералізм розвивався за двома напрямками: законодав-тельное і договірне. Першим напрямком слідували суб'єктів-ти РФ, що не претендують на розширення повноважень і пільг; другого - суб'єкти РФ, яких не задовольняють рамки дей-ціалу положень, які домагаються фіксування в договорах додаткових прав. Але в обох випадках повинні дотримуватися принципи верховенства Конституції України та федеральних зако-нів, рівноправності суб'єктів РФ, неприпустимість обмеження інтересовУкаіни і суб'єктів РФ.

Прийняттям базових системоутворюючих законів закріплюють-ються кордону прав і відповідальності за економічні і по-літичні рішення на різних рівнях управління, їх ресурс-ва і фінансова база, механізм безперешкодного перехожих-дення управлінських «імпульсів» і зворотного зв'язку від феде-рального центру до місцевого самоврядування.

Договірні відносини в Конституції України визнані в якості основного механізму розмежування предметів ве-дення і повноважень. В інших країнах, де практикуються договори і угоди, вони мають підзаконний, допо-вальний характер.

Однак федерація будувалася з самого початку багато в чому не-послідовно, більше підпорядковувалася політичної доцільність-різниці, ніж стратегічним інтересам. Тому сучасний федералізм має перехідну, ще остаточно не сформиро-вавшего, а значить, і нестійку форму. Він знаходиться під впливом факторів як зміцнювальних єдність країни, так і підточують його. Україна тягнуть одні в конфедерацію, інші - на унітарну державу.

Конфедерація протівопоказанаУкаіни, так як велика тер-ритор, багатонаціональне населення, велика кількість суб'єктів Федерації. У чистому вигляді конфедерація спостерігаючи-ється і в невеликих країнах. Так, в Швейцарії, яка має по .Загальна визнанням зразкову конфедерацію, централізації не менш, ніж в інших унітарних державах.

Наміри вийти зі складу Укаїни явно ніхто з суб'єктів України не демонструє. Але дер-ність підточує, політичне і економічне єдність країни розхитує, центральну владу послаблює регіо-нальний сепаратизм. Живильним середовищем є Наді-ня всіх суб'єктів України правом видання законів; призначе-ня прокурорів суб'єктів України за погодженням з ними; від-присутність права федерального втручання і примусу по відношенню до суб'єктів РФ.

В Конституції Татарстану записано про право продажу землі, в тому числі іноземцям. Визначилася тенденція: національ-ним республікам і округах, багатих на ресурси регіонах - од-ні права, іншим - інші. Для республік статус договору з Центром став вищим за Конституцію РФ.

Особливий республіканський статус суб'єктів України породжує і економічний сепаратизм. Наприклад, Татарстан на основі угоди про міжбюджетні відносини:

• відраховує до федерального бюджету 1% прибуткового податку, інші суб'єкти Україна - 100%;

• залишає 50% ПДВ, інші суб'єкти Україна - 25%;

• зараховує до свого бюджету акцизи.

Суб'єкти Україна претендують також на участь у виконанні функцій з управління підприємствами федеральної собст-ності:

• реформування, реорганізація, приватизація;

• передача в оренду або заставу майна або акцій;

• пред'явлення позовів про банкрутство.

Для зміцнення свого становища регіональні лідери включаються і в політичну боротьбу. Вони створюють об'єд-нання для участі у виборах в Державну Думу, щоб вплинути на склад парламенту, збільшити представництво від регіону.

Прямі вибори безпосередньо населенням мають сенс в масштабі середнього села або виробничого підприємства. В районі або місті усвідомлений вибір на користь потенціалом-ного лідера можуть зробити не більше 50-100 чоловік, що можуть знати його за діловими якостями, інші голосують або нау-гад, або під впливом агітації. Це властиво і виборів вищого рівня аж до глави держави. Фактично в розвинених демократіях застосовуються не прямі вибори, а кос-ються, тобто вибирає не населення, а уповноважені ким-небудь особи. Населення не вибирає, а схвалює або заперечує кимось зроблений вибір.

Виборний керівник виявляється поза контролем зверху і знизу, йому не потрібен сильний вищестоящий орган влади, так як він обмежує поле для маневру. Глава регіону ста-новится незалежним від Центру. Відповідаючи за все походить-ний в регіоні, його глава, зі свого боку, не має важелів управління муніципальними утвореннями.

За 10 років перетворень відбулося серйозне ослаблення федеральної властіУкаіни. У багатьох регіонах повноважні представники Президента України в суб'єктах Україна і територіальним-ни федеральних органів виконавчої влади стали придатками губернаторської влади.

Росія опинилася перед вибором: або рішення Центру будуть виконуватися на місцях, або в регіонах будуть співіснувати дві незалежні системи державного управління - федеральна і регіональна, що паралізує управління. Тому потрібні були рішучі заходи, здатні зміцнити державність і федеральну владу в регіонах. Ними стали ініціативи Президента України щодо введення повноважних представ-ників Президента України в федеральних округах, нового порядку формування Ради Федерації Федеральних Зборів, а також відкликання керівників та припинення повноважень орга-нів влади суб'єктів України і місцевого самоврядування, застосований-ня прямого президентського правління в регіонах .

• затверджено перелік семи федеральних округів (див. При-ложение 3);

• інститут повноважних представників Президента України в суб'єктах Україна перетворений в інститут повноважних представників Президента України в федеральних округах;

• встановлюється порядок розміщення територіальних органів федеральних органів виконавчої влади за погодженням з повноважними представниками Прези-дента України в федеральних округах.

Цілями реорганізації є забезпечення реалізації Президентом України своїх повноважень, підвищення ефективно-сті федеральних органів державної влади, совершенст-вованіе контролю за виконанням рішень федеральних органів управління, зміцнення єдиного правового простору на всій території країни.

Зазначені заходи не виходять за межі конституційного поля, не змінюють федеративний устрій, колишня система не скасовується, а як би відходить на другий план. Ці заходи покликані оптимізувати президентську вертикаль управ-ня, вивести федеральні структури з-під впливу регіо-нальних влади, жорстко підпорядкувати їх Центру. Федеральні округи не скасовують адміністративно-територіальний деле-ня, виконавча влада залишається у глав суб'єктів РФ, їх повноваження не перерозподіляються. Таким чином, змінює-ся управлінська структура без зміни повноважень ре-нальних органів, створюється паралельна система управ-ління і контролю. У кожному федеральному окрузі діє повноважний представник Президента РФ, який забезпе-безпечує реалізацію конституційних повноважень глави держави. Разом з оптимізацією президентської вертикалі поліпшується схема розміщення федеральних органів виконай тельной влади в регіонах.

Федеральні округи можна поділити на три групи за рівнем промислового розвитку: високий рівень (Північно-Західний, Уральський округу), середній (Центральний, Сі-Бірський, Далекосхідний, Приволзький), низький (Південний округ) (табл. 2.1). Частка високорозвинених федеральних округів в промисловому виробництві перевищує частку в чисельно-сті населення.

Новий федеральний поділ, природно, не вирішує всіх проблем преобразованіяУкаіни в державу з сильною цін-тральні владою.

Таблиця 2.1. Основні показники федеральних округів

Однак зміцнення вертикалі президентської влади спо-собствует утвердженню законності, захисту від сваволі місць-них властей, що явно відповідає інтересам пересічної людини. Тому не мають рації ті, хто бачить в реформі влади повернення до унітарної держави, відродження імперських намісників, чергове переписування Конституції. Ніякого перераспр-ділення влади від обраних населенням глав суб'єктів України на користь призначених представників Президента Україна не від-ходить; не відміняються ні статті Конституції РФ, ні Федера-тивний договір. Змусити всіх жити за єдиними законами Пре-зидент України має право, використовуючи будь-які способи в межах своїх повноважень.

Нове невипадково називають добре забутим старим. Цар Алек-сей Михайлович розробив план деленіяУкаіни на 8 великих по-енних округів. Петро I своїм указом розділив країну на 8 губерній: Московську, Харківську, Київську, Дружковкаую, Архангелогородська, Казанську, Азовську, Сибірську. Катерина II перед-ухвалила серйозну децентралізацію управління і ввела нове адміні-ністратівно-територіальний поділ, в 1781 році було вже 40 губер-ний. До початку XX в. половина території країни припадала на формувалися по околицях генерал-губернаторства (Варшавське, Степове, Тернопіль, Приамурское, Туркестанское, Кавказьке наме-стнічество, Велике князівство Фінляндське), а половина - на 80 губерній та інші адміністративно-територіальні одиниці.

У 1921 р на IX з'їзді Рад прийнято рішення про скорочення ко-лічества губерній та утворення великих областей і країв. У 1930 р в РРФСР входили 14 областей і країв, було 8 військових округів. З 1934 року почався процес розукрупнення областей і країв. Мабуть, в на-варте час маятник хитнувся знову в зворотну сторону.

Зміцнення федерації з урахуванням стійких особливостей Рос-ці дозволить зосередити в Центрі оптимальна кількість функцій, наділити необхідними повноваженнями регіони, при-наблизити владу до місцевим громадам і забезпечити демократичний-ське майбутнє країни.

Відповідно до теорії територіальної інтеграції головним цін-тростремітельним фактором є державна ідея. СРСР розвивався, поки у суспільства була єдина ідеологічна мета, ясна перспектива. Перші ж кроки в період перебудови по їх розвінчанню послабили державу, пробили дірки, ка-завше абсолютно неможливими. Чи не зовнішні підривні сили, а політика самого Центру привела до його ослаблення і по-наступного распаду.Укаіни потрібна державна ідеологія, яка визначає стратегію, шляхи і перспективи розвитку країни.