Регульовані закупівлі в електронній формі

Закупівлі в електронній формі є сферою, в которойУкаіни доводиться бути одним з піонерів. А тому особливо важливо оцінювати життєвий досвід використання цього сучасного інструменту оптимізації бюджетних витрат і підвищення ефективності державних і корпоративних закупівель.

Інтернет-технології використовуються для укладання контрактів вже не перше десятиліття. Сьогодні вже повсюдно поширена практика online-бронювання і покупок в інтерент-магазинах, яка прийшла в Україну з західних країн. Однак ці покупки для індивідуального користування, що здійснюються в сегменті b2c ( «business-to-consumer»), слід відрізняти від закупівель для комерційних і для державних потреб, що здійснюються відповідно до сегментах b2b ( «business-to-business») і b2g ( « business-to-government »). Використання інтернет-технологій для вибору контрагента в рамках приватних покупок прийнято називати «електронною комерцією», тоді як державні і корпоративні закупівлі в електронній формі іменуються «електронною торгівлею». При спільності використання інтернету і спільності мети полегшити взаємний пошук продавця і покупця, електронна торгівля відрізняється від електронної комерції значно більшими масштабами окремих угод і обов'язковим використанням формалізованих процедур, покликаних мінімізувати ризики несумлінного витрачання коштів замовника і маніпулювання результатами закупівлі (подібні ризики в сегменті b2c як правило відсутні). І якщо в сфері електронної комерції Украінане мають можливість використовувати вже багаторазово апробовані зарубіжні технології, то в сфері електронної торговліУкаіни доводиться бути одним зі світових піонерів. ВУкаіни електронна торгівля була випробувана і в сфері продажу майна (наприклад, майна боржників), і в сфері закупівель.

Більшість по-справжньому ефективних інструментів ринкової економіки не пропонуються імперативно, а виробляються емпірично самими учасниками господарської діяльності. Електронні закупівлі не стали винятком - понад 13 років тому вони з'явилися вУкаіни як відповідь на вимогу передових замовників, яким необхідний був інструмент, що дозволяє за рахунок прозорих і конкурентних закупівель отримувати максимум ефекту за мінімальну ціну. Таким чином, народження і первісна апробація електронних закупівель в нашій країні йшла природним шляхом: спершу «тестування» в бізнес середовищі, і тільки потім впровадження зарекомендувала себе технології в державному секторі.

У цьому принципова отлічіеУкаіни від країн ближнього зарубіжжя, які в більшій чи меншій мірі намагаються копіювати українську модель електронних закупівель, але при цьому змушені впроваджувати її імперативними методами шляхом прямого припису державним замовникам проводити принаймні частину своїх закупівель в електронній формі. У нашій країні електронні закупівлі природним шляхом, без державних приписів прижилися в комерційній сфері, і до цього дня в електронній формі успішного купуються не тільки держзамовники і держкомпанії, але і повністю незалежні від держави господарюючі суб'єкти. ВУкаіни у держави немає необхідності бути «локомотивом» впровадження електронних закупівель, але при цьому є неоціненним його внесок в розвиток і стандартизацію цього інструменту.

Встановлення електронного аукціону в якості основного способу державних і муніципальних закупівель в Закону № 94-ФЗ, вже пішов у історію, дозволило зробити використання електронних технологій звичним як для держзамовників, так і для постачальників. Електронний підпис, електронний документ, віддалена юридично значуща комунікація в режимі реально часу за допомогою електронного майданчика, сам аукціонний торг в мережі Internet - всі ці інструменти увійшли в ужиток широкого кола господарюючих суб'єктів не в останню чергу завдяки розміщенню держзамовлення на електронних аукціонах. Однак тотальне використання в сфері електронних закупівель саме аукціону було визнано неефективним вже на стадії розробки нині чинного Закону № 44-ФЗ «Про контрактну систему». Для того, щоб оцінити перспективи подальшого розвитку закупівель в електронній формі необхідно принаймні в найзагальнішому вигляді охарактеризувати їх сьогоднішній стан.

Для розвитку електронних закупівель важливе розуміння того очевидного по суті обставини, що закупівля в електронній формі - це саме форма закупівлі. Це означає, що навіть маючи свої організаційні та технологічні особливості, будь-яка електронна закупівля в повній мірі підпорядковується загальним цивільно-правовим нормам українського законодавства.

Так, зокрема, електронні торги - це перш за все торги, а значить при їх проведенні повинні строго дотримуватися вимоги стт. 447 ---- 449 Цивільного кодексу РФ. Але навіть якщо закупівля в електронній формі позиціонується замовником як неторгових і не підпадає під регламентацію цих статей, то він все одно, як і в випадку з традиційною «паперової» закупівлею, зобов'язаний дотримуватися норм все тієї ж гл. 28 Цивільного кодексу, тільки вже в частині, яка регламентує неторгові процедури. Адже будь-яка закупівля, незалежно від форми, це перш за все шлях до укладення договору.

З цієї ж причини електронна закупівля підпорядковується антимонопольним вимогам Закону № 135-ФЗ «Про захист конкуренції», що пред'являються до конкурентних закупівель. З цих правил слід, зокрема, що і при проведенні закупівлі в електронній формі замовник зобов'язаний довести до потенційних постачальників, що беруть участь в даній закупівлі, інформацію про продукції, що закуповується і принципи визначення переможця. Ця інформація, так само як і вимоги до самим постачальникам, фіксується в закупівельній документації. Ключова особливість електронної закупівлі полягає лише в методі комунікації між замовником і постачальниками: закупівельна документація публікується на електронному майданчику, і на ній же приймаються пропозиції постачальників. Юридична значимість такої комунікації забезпечується обов'язковим використанням електронного документообігу на всіх стадіях електронної закупівлі. Такий документообіг реалізується відповідно до українського законодавства про електронний підпис, якій і завіряється електронний документ.

Власне, саме потребою у використанні інтернет-комунікації для полегшення доступу постачальників до закупівлі при одночасній мінімізації ризику маніпулювання результатами закупівлі шляхом збереження конфіденційності пропозицій і було обумовлено колись створення механізму електронних закупівель та електронних майданчиків, на яких цей механізм реалізується.

Поєднання електронної комунікації в режимі реального часу з юридично значущим електронним документообігом можливо сьогодні тільки за допомогою електронного майданчика. На жаль, до цього дня далеко не у всіх є розуміння ролі і місця електронного майданчика в закупівельному процесі, і це нерозуміння частково знайшло своє відображення навіть в діючих нормах Закону «Про контрактну систему». Адже на ділі електронний майданчик - це не сторона закупівлі, чи не якийсь посередник між замовником і постачальником, а лише інструмент їх прямий двосторонньої комунікації. Складність цього інструменту не скасовує того факту, що це саме інструмент. Відповідно, оператор електронного майданчика може відповідати лише за справність цього інструменту, зокрема за технічну можливість комунікації, конфіденційність тих відомостей, які не публікуються до закінчення закупівлі, і т.п. З іншого боку, за несправність майданчика несе відповідальність саме її оператор. Крім того, неї варто змішувати з електронною торгівлею інформаційне забезпечення закупівлі - хоча і те, і інше реалізується за допомогою мережі Internet і має на меті забезпечення ефективності закупівель, але за своїм змістом це абсолютно різні функції. Спочатку концепція єдиної інформаційної системи, відображена в Законі «Про контрактну систему», передбачала створення якоїсь квазіплощадкі на базі офіційного сайту - але до теперішнього часу ця ідея не реалізована. Можна стверджувати, що змішання інформаційної та торговельної функції може лише перешкодити розвитку як самого сайту www.zakupki.gov.ru. так і контрактної системи в цілому. Адже замовникам набагато важливіше мати повноцінний багатопрофільний універсальний інформаційної портал, ніж ще одну електронну площадку. Майданчики, в свою чергу, повинні бути інтегровані з єдиною інформаційною системою для оперативного і коректного обміну закупівельної інформацією - і в цьому контексті важко переоцінити анонсовану Міністерством економічного развітіяУкаіни технологію «безшовної» передачі відомостей з електронного майданчика в єдину інформаційну систему.

Крім того, при всьому розумінні необхідності і ефективності електронних закупівель, в рамках контрактної системи по сей день лише один спосіб з десяти передбачених Законом № 44-ФЗ реалізується в електронній формі - все той же відкритий аукціон, запозичений із Закону № 94-ФЗ. Однак якщо практика державних закупівель продемонструвала обмежену ефективну застосовність аукціону, то логічно було б легалізувати і можливість проведення в електронній формі конкурсу, який позиціонується як основний спосіб закупівлі в рамках контрактної системи. Технологічні можливості провідних електронних майданчиків вже давно дозволяють проводити електронні конкурси. А електронна форма проведення закупівлі, можна сподіватися, дозволить вирішити хоча б частину тих проблем госзупок, які обумовлені зовсім не недосконалістю закупівельного інструментарію.

Комерційні електронні закупівлі

Електронні закупівлі, організовувані НЕ держзамовниками, а господарюючими суб'єктами, сьогодні діляться на дві великі групи: електронні закупівлі держкомпаній і електронні закупівлі інших господарюючих суб'єктів. З точки зору нормативного регулювання перша група підпадає під дію Закону № 223-ФЗ «Про закупівлі окремих видів юридичних осіб», а друга регулюється виключно загальними цивільно-правовими і антимонопольними нормами, згаданими вище. При цьому з точки зору технології проведення самі електронних закупівель дві ці групи дуже схожі між собою.

Різноманітність закупівельного інструментарію в електронній формі складається з застосування наступних базових конкурентних способів закупівлі:

Конкурс.
Аукціон.
Запит пропозицій.
Запит котирувань (інакше іменований запитом цін).
Конкурентні переговори.

Кожен з перерахованих вище способів закупівлі може бути доповнений одним або декількома з наступних факультативних елементів:

Попередній етап (або навіть кілька етапів) закупівлі.
Попередній кваліфікаційний відбір.
Переторжка.
Посткваліфікація.
Можливість подачі альтернативних пропозицій.
Можливість проведення Попозиційні закупівля.

Поєднання базових способів з факультативними елементами дає десятки різновидів закупівельних інструментів, і кожен з них може бути реалізований в електронній формі. При цьому важливо розуміти, що кожен з цих способів є конкурентним і здійснюється в правовому полеУкаіни, а значить в повній мірі підпорядковується цивільно-правовим і антимонопольним норма.

Перспективи розвитку: єдність в різноманітті

В даний час на розгляді в Державній Думі знаходяться законопроекти, спрямовані на розвиток системи державних і комерційних закупівель в електронній формі. Є в цих проектах і вирішення зазначених вище ключових проблем.

Так, законопроект № 821534-6 «Про внесення змін до Федерального закону« Про закупівлі товарів, робіт, послуг окремими видами юридичних осіб »(в частині вдосконалення закупівель)» передбачає, нарешті, нормативне визначення електронної закупівлі для комерційного сектора. Це визначення в цілому засновано на тих же походах, що і визначення державної закупівлі в електронній формі, закріплене в ч. 1 ст. 59 Закону «Про контрактну систему». Уніфікацію понятійного апарату в цій інноваційної галузі законодавства можна лише вітати.

Однак цим уніфікація не обмежується: поправками до Закону № 223-ФЗ передбачається використання закритого переліку способів закупівель, і це ті ж самі способи, які фігурують в Законі «Про контрактну систему»: конкурс, аукціон, запит котирувань і запит пропозицій. Встановлено і закритий перелік для факультативних елементів, до числа яких віднесені попередній етап, передкваліфікація і переторжка. І попередній етап, і переторжка описані в стандартах Закону «Про контрактну систему». При цьому вкрай важливо і позитивно те, що розробники законопроекту відмовилися від копіювання норм Закону «Про контрактну систему» і зберегли для замовників можливість самостійно прописувати алгоритм кожного способу з урахуванням встановлених законом рамок. Кожен з цих способів, в тому числі із застосуванням факультативних елементів, замовник може проводити в електронній формі; при цьому технологічна специфіка проведення закупівлі на електронному майданчику також частково знайшла своє відображення в законопроекті.

Можна констатувати взаємне зближення стандартів електронних закупівель, проведених за Законом № 223-ФЗ і Закону № 44-ФЗ. У разі прийняття цих законопроектів електронні закупівлі держкомпаній будуть більш схожим на електронні же закупівлі державних і муніципальних замовників, а не на закупівлі комерційних організацій. При цьому така однаковість регульованих закупівель в електронній формі, як можна сподіватися, буде досягнуто не шляхом механічного уніфікації та копіювання норм, а шляхом встановлення загальних термінів і стандартів при збереженні особливостей регулювання сфери Закону № 44-ФЗ і сфери Закону № 223-ФЗ.

Наступним рівнем стандартизації має стати встановлення загальних понять, принципів і механізмів регульованих закупівель у всіх країна-учасницях ЄАЕС. Чи для цього необхідна ідентичність національних законодавств, що регулюють господарську діяльність або навіть просто сферу держзакупівель. Однак важливо забезпечити взаємне безперешкодну участь постачальників в закупівлях союзних замовників, в тому числі державних і муніципальних замовників. Великі території союзу логічно диктує використання для цієї мети технологій саме електронної торгівлі, і в цьому сенсі вкрай важливим є створення технологічних і правових можливостей реалізації єдиного електронного документообігу в усіх країнах ЄАЕС або принаймні взаємне визнання і рівноправне використання електронних підписів.