Про систему муніципальних правових актів

Пропонуємо Новомосковсктелям виступ на конференції декана факультету права Вищої школи економіки Смелаа Олександровича Сивицьким.

Шановні колеги! Мені хотілося б присвятити свій виступ досить несподіваного аспекту розвитку місцевої демократії. Але при тому, що він - несподіваний аспект розвитку місцевої демократії, на мій погляд, він і є справжній аспект місцевої демократії, справжнє її прояв.

Про що поведу мова? Про формування системи муніципальних правових актів як формі реального вираження місцевої демократії.

Що розуміється під місцевим самоврядуванням?

В першу чергу, я хотів би звернутися до обговорюваної нами сьогодні Європейської хартії місцевого самоврядування та нагадати, що. згідно зі статтею 3, розуміється під місцевим самоврядуванням. На що я хотів би звернути увагу? Що під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів МСУ регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею.

Зверніть увагу, що слово «регламентувати» виділено в перших рядках в аспекті розуміння місцевого самоврядування з точки зору Європейської хартії місцевого самоврядування. Що це означає? Це означає, що основне завдання органів МСУ полягає не тільки в тому, щоб вирішувати господарюючи, як-то метушитися, вирішуючи питання місцевого значення, а в тому, щоб, керуючись своїми нормотворческими повноваженнями, врегулювати здійснення місцевого самоврядування, врегулювати вирішення питань місцевого значення на своєї території.

Тяжкий стан регулювання

Насправді нинішній стан регулювання вирішення питань місцевого значення муніципальними правовими актами, відверто кажучи, якщо проаналізувати більшу частину муніципальних утворень країни, є зараз досить тяжким. Тобто, звичайно, муніципальні правові акти не закривають собою всіх тих аспектів правового регулювання, які повинні бути закриті муніципальними правовими актами. А ті муніципальні правові акти, які прийняті і існують, мають несистемний характер, і самі по собі виглядають, умовно кажучи, багато в чому обірваними і ситуативними і не шикуються в систему з іншими муніципальними правовими актами, які існують в цьому муніципальному освіті.

Насправді, сфера, контекст розвитку місцевої демократії як розвиток нормотворчої функції органів МСУ, як розвиток системи муніципальних правових актів - це та сфера, в якій органам МСУ має бути насправді ще непочатий край роботи. А багатьом муніципальних утворень за великим рахунком залишилося, що називається, почати, для того щоб сформувати масив муніципальних правових актів.

сутнісний аспект

При цьому я хотів би підкреслити ще один контекст: що саме в цій правотворчої функції органів МСУ в найбільш яскравою, опуклою мірою проявляється така властивість місцевого самоврядування як самостійність у вирішенні питань місцевого значення.

Оскільки ступінь самостійності і форми цієї самостійності, насправді, викристалізовуються в муніципальних правових актах, які як раз і повинні визначати, як саме на території даного конкретного муніципального освіти повинні вирішуватися питання місцевого значення.

І якраз сутнісним аспектом тут виступає те, що органи МСУ повинні бути дійсно самостійними.

Логіка і система

Муніципальний правовий акт про бюджет на конкретний фінансовий рік може, строго кажучи, оперувати тільки тими видатковими зобов'язаннями, які виникли і включені до реєстру видаткових зобов'язань на підставі інших муніципальних правових актів.

Грубо кажучи, тут повинна діяти елементарна людська логіка. Якщо муніципальне утворення хоче витрачати на щось гроші або має витрачати на щось гроші в силу того, що питання місцевого значення є обов'язковими для вирішення, воно повинно кожне питання місцевого значення врегулювати муніципальним правовим актом.

Не обов'язково по абсолютно кожного питання повинен бути свій абсолютно окремий муніципальний правовий акт, можливі різного роду їх угруповання, але ці угруповання мають підпорядковуватися вимогам логіки - як елементарної людської логіки, так і в певному сенсі юридичної, юридико-технічної логіці. Так чи інакше кожне питання місцевого значення повинен бути охоплений муніципальним правовим актом, при цьому можлива їх кодифікація, об'єднання.

Другий момент. Крім питань місцевого значення, як всі ми знаємо, є повноваження, закріплені статтею 17 нашого закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування. І ці повноваження - ряд повноважень з питань місцевого значення, але виділених за тим принципом, що або вони є базовими, опорними, як прийняття статуту муніципального освіти. Або за тим принципом, що ці повноваження можуть служити для вирішення найрізноманітніших питань місцевого значення, наприклад, створення муніципальних унітарних підприємств або здійснення муніципального замовлення. Тому що це універсальні форми дій, універсальні повноваження за рішенням різних питань місцевого значення.

Об'єднуючи зусилля

Не буду вдаватися в методологію роботи зі створення системи муніципальних правових актів, торкнуся лише кілька моментів.

Момент перший. На перший погляд може здатися, що для муніципальних утворень, особливо сільських поселень, абсолютно неймовірним є виготовлення такого обсягу і досить високої якості муніципальних правових актів - для кожного окремо (погоджуся з цим) і стосовно до рівня сільського поселення, до певних міських поселеннях, навіть до певних муніципальним районам. Але, насправді, це саме та сфера, в якій необхідно більш активно використовувати форми міжмуніципального співробітництва, тобто об'єднувати ресурси муніципальних утворень і домовлятися, що одне муніципальне утворення пише один муніципальний правовий акт, інше - інший, третє - третій. І потім, обмінявшись цими текстами, поклавши їх в одну загальну кошик, користуватися ними як модельними, зразковими актами, трохи допрацьовує і заточуючи їх під потреби конкретного муніципального освіти.

інноваційні прориви

І другий момент - нормативно-правове регулювання вирішення питань місцевого значення. Органи МСУ знаходяться тут в досить скрутному становищі. З одного боку, виходячи з принципів самостійності у вирішенні питань місцевого значення, виходячи з ряду підходів до вирішення питань місцевого значення, які закріплені, зокрема в статті 18 закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування», органи МСУ повинні абсолютно самостійно визначати форми і принципи вирішення питань місцевого значення.

Але життя і практика такі, що їм об'єктивно дуже складно піти від підходу «робити, як завжди» до інноваційних підходів у вирішенні питань місцевого значення. Вважаю, що при реальному формуванні масиву муніципальних правових актів основна логіка боротьби, навіть на рівні кожного конкретного МО, буде складатися у виборі між цією парадигмою регулювати питання місцевого значення - «як звикли, як завжди було», просто описувати за фактом, як вони завжди здійснювалися, не думаючи про раціональність і ефективність.

І другий підхід - намагатися при регулюванні підходів до вирішення питань місцевого значення, максимально йти за логікою ефективності та результативності відповідної діяльності. І тут буде боротьба, думаю, на самому муніципальному рівні.

І це багато в чому завдання як експертного співтовариства в сфері місцевого самоврядування, так і тих вищих органів державної влади, які дійсно розуміють цінність інноваційних підходів в муніципальному правовому регулюванні. Їх завдання полягає в тому, щоб найбільш рішуче сприяти органам МСУ в проведенні в їх муніципальних правових актах дійсно інноваційних підходів і справді творчих самостійних підходів до вирішення питань місцевого значення.