Поняття галузевого і міжгалузевого управління - менеджмент організацій

Поняття галузевого і міжгалузевого управління

Галузеве управління відноситься перш за все до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах - відповідних регіональних органів виконавчої влади.

Для галузевого управління характерні вертикальні (лінійні) правові відносини, інакше кажучи, відносини прямої підпорядкованості, які складаються між органами управління і керованими ними об'єктами.

Вертикаль державного управління в Україні утворена двома принципами з групи організаційних принципів побудови управлінського апарату:

- Міжгалузевим, або функціональним.

Діяльність галузевих органів управління регламентована нормативними актами, що, по-перше, призначені безпосередньо для цієї галузі і відповідного органу управління, по-друге, для галузевого управління в цілому.

Такі органи відповідно до своєї компетенції повинні займатися питаннями стратегії розвитку галузі, створювати умови для її успішного функціонування. Зокрема до них відносяться:

- Забезпечення реалізації державної політики в межах області;

- Виконання програми Кабінету Міністрів України в межах області;

- Вироблення і проведення в життя ефективної структурної інвестиційної політики;

- Виявлення перспектив і найважливіших напрямів науково-технічного розвитку;

- Забезпечення ефективної реалізації галузевих програм;

- Розробка і прийняття заходів раціонального природокористування;

- Підготовка необхідних галузі кадрів.

Іншими об'єктами галузевого управління можуть бути різні структурні підрозділи даної галузі (господарські, культурні, медичні) в певних адміністративно-територіальних одиницях, підпорядковані відповідному міністерству.

Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" положення про ці органи затверджує Президент України. У положеннях закріплюються завдання, функції та компетенції міністерств, а також інші головні напрямки діяльності центральних органів управління, що управляють певними галузями на території України.

Положення про територіальні і регіональних органах затверджуються відповідними міністерствами і відомствами.

Територіальні органи центральних органів виконавчої влади України є важливою складовою єдиної системи центральної виконавчої влади. Вони утворюються, реорганізуються і ліквідуються керівниками центральних органів виконавчої влади. Підпорядкованість територіальних органів безпосередньо центральним міністерствам і відомствам - важлива умова їх успішної діяльності, хоча деякі питання (наприклад, про призначення на посаду та звільнення з посади керівників територіальних органів) вирішуються міністерствами і відомствами за погодженням з відповідними місцевими органами виконавчої влади.

Необхідно враховувати, що ряд центральних органів виконавчої влади не має підлеглих їм регіональних органів (наприклад, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва). У деяких центральних органах виконавчої влади передбачено утворення регіональних органів, але їх правовий статус відрізняється від правового статусу територіальних органів.

Важливим є те, що галузеве управління тісно пов'язане з міжгалузевим і регіональним управлінням. Це дозволяє поєднувати централізоване управління з самостійністю і ініціативою. Разом з тим галузевий принцип управління найбільш повно відповідає вимогам перехідного періоду розвитку Української держави. У концепції адміністративної реформи в Україні звертається увага на те, що належна концентрація сил у керівництві розвитком суспільства можлива лише при застосуванні галузевого принципу управління.

Міжгалузеве, іліфункціональное, управління - це діяльність, яка полягає в управлінні з боку уповноваженого органу виконавчої влади однієї (або декількома) функцією держави щодо будь-яких підприємств, установ, організацій незалежно від їх галузевої приналежності або форми власності.

Запропоноване визначення містить головну особливість органу міжгалузевого управління. Такий орган владні повноваження щодо об'єктів, організаційно йому не підпорядковані і незалежні від нього. Тому такі повноваження називаються міжгалузевими (надвідомчими або міжвідомчими), вид управління - міжгалузевим (функціональними), а органи, яким таке управління доручено, - органами міжгалузевого або функціонального управління.

- Визначити основні напрямки узгодженого розвитку галузевих систем і гарантувати їх реалізацію;

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу і розпорядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управління, наділені надвідомчими повноваженнями щодо організаційно не підпорядкованих їм об'єктів, при якій забезпечуються злагодженість і єдність дій при вирішенні загальнодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке представляє собою сукупність вертикальних правовідносин, по міжгалузевого (функціонального) управління мають місце горизонтальні відносини, тобто відносини суб'єктів, організаційно не підпорядкованих один одному.

Організаційні відносини у Державній митній службі є тільки з Президентом України і Кабінетом Міністрів України, яким вона підпорядкована, і з регіональними митними управліннями - митницями, митними постами і підпорядкованими їм підприємствами, установами, навчальними закладами, яким голова Державної митної служби керує одноосібно.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управління значно ширше, ніж органів галузевого управління, оскільки їх діяльність є функціональною і поширюється на всі або декілька галузей управління. В сучасних умовах коло питань, по яких необхідна координація (узгодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це пояснюється, по-перше, тим, що поряд з державним сектором економіки розвивається недержавний, який обумовив появу великої кількості нових об'єктів управління, а по-друге, тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворення структур "уповноважених здійснювати міждержавні економічні, політичні, культурні зв'язки.

Міністерство економіки України з питань, віднесених до його компетенції, взаємодіє з комітетами Верховної Ради України, центральними та іншими органами виконавчої влади, громадськими об'єднаннями, посольствами, консульствами, торговими представництвами відповідних держав в Україні, засобами масової інформації.

Концепція адміністративної реформи передбачає використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом.

У зв'язку з цим виникає питання про співвідношення галузевого і міжгалузевого управління. Це питання пов'язане з розвитком системи державного управління в цілому, взаємодією і еволюцією галузевих і міжгалузевих функцій державних органів, а також організаційно-правових форм, в яких вони реалізовувалися.

Надалі управлінська практика почала розвиватися шляхом "дроблення" об'єктів управління за галузевою ознакою. Це призвело, з одного боку, до збільшення кількості міністерств, з іншого - до стирання рельєфно виражених кордонів між галузями.

В результаті галузеві функції і повноваження різних міністерств почали переплітатися, наприклад Міністерства закордонних справ і Міністерства зовнішньоекономічних зв'язків. Це призвело до утворення великої кількості суміжних управлінських зон і виникнення безлічі проблем, загальних для суміжних галузевих систем. Зрозуміло, що їх рішення відповідно до державних інтересів вимагало однакового підходу. Такий підхід забезпечувався трьома способами:

1) управлінською діяльністю органів загальної компетенції, тобто уряду;

3) наділенням галузевих міністерств певними повноваженнями надвідомчого характеру, які давали можливість впливати на об'єкти свого профілю підпорядковані іншим галузевим міністерствам. Так, Міністерство охорони здоров'я було наділене такими повноваженнями щодо тих міністерств, у віданні яких знаходилися установи охорони здоров'я.

Таким чином, виникли міністерства, на які держава, крім функцій і повноважень галузевого управління, поклала здійснення функцій, що виходять за межі дорученої йому галузевої системи і стосувалися об'єктів, що не належали до цього міністерства.

Паралельно з міністерствами була утворена і розвивалася система державних комітетів. Ці органи повинні здійснювати керівництво спеціальними питаннями, мали міжгалузевий характер (наприклад, статистика, стандартизація та ін.). Саме вони спеціалізувалися на виконанні в загальнодержавному масштабі профільних функцій, тобто функцій, загальних для всіх або для групи галузей. На них покладалися міжгалузеве управління і відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер.

В організаційному підпорядкуванні такі суб'єкти галузей управління не мали. У їх віданні були лише окремі установи і організації, які допомагали кваліфіковано виконувати покладені на них міжгалузеві функції.

Поступово державні комітети трансформувалися в органи, що об'єднують міжгалузеве і галузеве управління.

Така трансформація проходила двома шляхами:

- У ведення державних комітетів передавалися функції з управління. Такі комітети вже керували мережею підприємств, установ і організацій, які безпосередньо виконували роботи за відповідним профілем (наприклад, Державний комітет з матеріально-технічного постачання)

- Деякі державні комітети були утворені як органи галузевого управління (наприклад, Державний комітет по вугільній промисловості, Державний агропромисловий комітет).

Отже, адміністративно-право вої статус удосконалювався в напрямку надання їм повноважень міжгалузевого характеру. У той же час удосконалення адміністративно-правового статусу державних комітетів здійснювалося в напрямку надання їм повноважень галузевого характеру.

Зближення статусів цих найпомітніших структур державного управління призвело до того, що найменування (міністерство-комітет) поступово втратили вкладений раніше в них сенс. За назвою стало неможливо точно і безапеляційно визначити характер здійснюваної ними державно-управлінської діяльності.

Важливу роль у розвитку та зміцненні таких відносин зіграв процес приватизації і виникнення підприємств різних форм власності. Він забезпечив різке підвищення частки недержавного сектора в структурі побудови галузей.

В результаті галузь як сукупність об'єктів (підприємств, установ і організацій) однорідного характеру діяльності істотно деформувалася - об'єкти галузевих систем втратили таку якість, як організаційна підпорядкованість по ієрархічній вертикалі. Підприємства позбулися твердої підпорядкованості міністерствам, а управління чисто адміністративними засобами визнали помилковим.

Отже, організаційно-правова централізація, властива раніше міністерським галузевим системам, поступилася місцем децентралізації, тобто широкої оперативної самостійності підприємств.

Згідно з ними в систему центральних органів виконавчої влади України входять:

- Державні комітети (державні служби);

- Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Вони не діляться на галузеві та функціональні або міжгалузеві. Зараз критерієм, за яким міністерства відмежовуються від комітетів, є ступінь політичної самостійності, а не принцип побудови апарату управління.

Як приклад можна привести трансформації органу управління промисловою політикою:

Разом з тим в їх компетенції закріплені повноваження по галузевої і міжгалузевої сфер управління.

Так, міністерство визнається головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр, який очолює міністерство, здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Привертає увагу та обставина, що наділені правом спрямовувати та координувати діяльність деяких державних комітетів, які здійснюють міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання, міністри:

- Екології та природних ресурсів - координує діяльність комітетів:

1) по водному господарству;

2) земельних ресурсів;

3) лісового господарства;

- Економіки - координує діяльність комітетів:

2) стандартизації, метрології, сертифікації;

- Транспорту - координує діяльність Державної служби автомобільних доріг України;

- Фінансів - координує діяльність:

1) головного контрольно-ревізійного управління;

- Юстиції - координує діяльність Комітету у справах релігій.

Отже, це свідчить про якісно нові міжгалузеві повноваження певних міністерств, які надають право міністрам спрямовувати та координувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади. Сутність спрямування і координації полягає в тому, що вони:

- У спеціальному директивному наказі визначають стратегію діяльності та основні завдання цих органів;

- Отримують від них щорічні звіти про результати їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Викладене вище свідчить, що в сучасних умовах галузі управління, які традиційно сприймалися як жорстко організовані системи, позбавляються своїх характерних якостей і втрачають об'єкти, якими вони безпосередньо управляли. Для вдосконалення державних механізмів суб'єкти управління в більшості наділяються регулятивно-координаційними функціями та кооперації, що виходять за межі управлінських галузей.

Таким чином простежується втрата чітких меж між галузевим і міжгалузевим управлінням. Більш того, в сучасних умовах, коли все більше використовуються регулюючі функції і повноваження, пріоритетними стають організаційно-правові форми міжгалузевого управління.

Особливості міжгалузевого управління наступні:

- Воно здійснюється за організаційно не підпорядкованих об'єктів управління і не стосується їх самостійності;

- Органи міжгалузевого управління наділені надвідомчими (міжгалузевими), функціональними повноваженнями. За їх реалізації такі органи займають надвідомчий положення, тобто юридично панують над усіма іншими галузевими і міжгалузевими структурами;

- Надвідомчий координація має чітко виражений функціональний характер. Це означає, що вона має не загальний характер (тобто не поширюється на будь-які дії координованих структур), а обмежена конкурентними (одна чи кілька) функціями.