Форми систематизації законодавства 1

Правова наука і практика правового регулювання свідчать, що одним з головних вимог до правового регулювання є його системність. Однак постійне динамічний розвиток системи законодавства унеможливлює збереження без змін сформованої структури системи права. Постійні зміни в законодавстві, створення нових нормативно-правових актів, внесення змін в існуючі, скасування їх - все це в значній мірі де- систематизує законодавство, порушує його структуру і змінює співвідношення і взаємодія нормативно-правових актів. Системність правового регулювання вимагає періодичного упорядкування законів і підзаконних актів, видалення повторень, колізій, недіючих постанов, уніфікації приписів і приведення їх у відповідність один з одним. Все це обумовлює значну роль систематизації в функціонуванні законодавства.

Систематизація законодавства - це комплекс заходів по внесенню в масив нормативно-правових актів порядку, розміщення їх у відповідності з певним критерієм. В результаті систематизації законодавства в певній мірі відновлює свої регулятивні можливості, свою внутрішню структуру, гармонійність, втрачені в ході розвитку і зміни. Законодавство потребує періодичного проведення систематизації різного рівня і форми [1; 211].

Метою систематизації законодавства є стабілізація правопорядку, приведення нормативно-правового регулювання в інструмент, що забезпечує нормальне функціонування суспільного життя, найбільш ефективне управління державними справами в інтересах особистості. В результаті систематизації усуваються суперечності між правовими нормами, скасовуються і створюються нові, більш досконалі, що відповідають потребам суспільного розвитку. Вони групуються за особливими системним ознаками, зводяться в кодекси, зібрання законодавства та інші систематизовані акти.

У різні періоди життя держави потреба в систематизації законодавства буває різною. Коли накопичується протягом багатьох років великий обсяг нормативно-правового матеріалу, коли діє значна кількість нормативних актів, прийнятих у різний час і до того ж перекривають один одного, що діють в усіченому обсязі або просто застарілих, фактично втратили чинність, систематизація законодавства особливо необхідна. В умовах же суттєвої ломки, революційного перетворення правової системи, коли скасовуються цілі нормативні блоки, що регулюють відживаючі, що підлягають суттєвого реформування відносини, коли, по суті справи, створюється якісно нова суспільно-економічна система, об'єктивно вимагає оновлених законів, систематизація законодавства як би йде на другий план.

Значення науково обґрунтованої систематизації нормативних актів велике як для правотворчої діяльності (можна виявити неузгодженості, прогалини в нормативному матеріалі і швидко їх усунути), так і для правоприменителей (можна швидко знайти потрібну норму права, усвідомити її зміст).

Традиційно розрізняють три форми систематизації нормативно-правових актів:

Інкорпорація - це форма систематизації шляхом об'єднання нормативних актів без зміни їх змісту в збірник, де кожен з актів зберігає своє самостійне юридичне значення. При інкорпорації правовий акт змінюється не за змістом, а зовні: в початковий текст вносяться офіційні зміни; виключаються статті та пункти, що втратили силу, що мали тимчасове значення, а також містять явні суперечності і т.п.

Таким чином, в результаті інкорпорації проводиться зовнішня обробка чинного законодавства: нормативно-правові акти розташовуються в певному порядку - алфавітному, хронологічному або предметному, тобто досягається їх зовнішня упорядкованість.

З метою найбільш ефективного задоволення потреб правотворчості і правозастосовчої практики в нормативно-правовому матеріалі інкорпорація повинна відповідати певним вимогам [2; 15]:

Вимога повноти інкорпорації зовсім не передбачає необхідності включення в збірники законодавства всіх нормативних актів або всіх діючих нормативних приписів. Мається на увазі, що кожна форма інкорпорації має свої специфічні цілі, в рамках яких ці збірники (зборів) повинні бути максимально повними.

Розподіл інкорпорації на окремі види можна проводити за різними підставами. Залежно від юридичної сили видаються збірників та зборів законодавства інкорпорація ділиться на офіційну, офіціозну (напівофіційну), неофіційну [3; 199].

Офіційна інкорпорація буває:

б) предметної - більш складний вид систематизації, в результаті якої створюються томи Зборів діючих нормативних актів вищих органів державної влади і управління, розташованих по предметному принципу зі строго тематичною спрямованістю. Наприклад, об'єднання нормативних актів, що регулюють державний устрій, адміністративну відповідальність, відносини в тій чи іншій галузі народного господарства.

Офіціозна (напівофіційна) інкорпорація - це видання зібрань і збірників законодавства за дорученням правотворчого органу (органів) спеціально уповноваженими на те органами (наприклад, Міністерством юстиції), причому правотворчий орган офіційно не затверджує і не схвалює таких зборів (збірник) і тому тексти вміщених в ньому актів не набувають офіційний характер.

Неофіційна інкорпорація - видання збірників законодавства, яке виробляється будь-якими особами або організаціями без спеціальних повноважень (наприклад, видання нормативних актів університетами в навчальних цілях), тобто неофіційна інкорпорація - це зовнішня обробка законодавства, яка проводиться організаціями або окремими громадянами без спеціальних на те повноважень правотворчих органів. Неофіційні збірники законодавства не є джерелом права, на них не можна посилатися в процесі правотворчості і застосування права. Більшість нині видаються в нашій країні збірників законодавства - це неофіційна інкорпорація.

За характером розташування матеріалу всі збори законодавства можна розділити на хронологічні і систематичні.

Систематична інкорпорація є впорядкування діючих нормативно-правових актів по предметній ознаці, тобто по галузях права, їх інститутам, сферах державної діяльності. У систематичних зборах на початку кожного розділу і інших підрозділів поміщаються акти вищої юридичної сили, що містять основні, найважливіші норми з відповідного питання, а потім акти, розвиваючі, що конкретизують і деталізують основні норми.

Очевидно, що систематичні зборів більш вдалі для ефективної видачі інформації для правотворчій і правозастосовчій діяльності, для навчання студентів і наукових досліджень, оскільки в них в одному місці зосереджені всі питання, що цікавлять виконавця, тісно пов'язані між собою нормативні приписи. У систематичних зборах акти знаходяться в систематизованому, логічно пов'язані вигляді. Цього позбавлені хронологічні зборів. Однак дуже часто систематизація законодавства починається саме з підготовки хронологічних зібрань, як попереднього етапу систематизації, після чого значно легше розташовувати нормативні акти в систематичних зборах за тематичним принципом.

Нарешті, інкорпорація законодавства може класифікуватися залежно від обсягу охоплюваного нормативного матеріалу. За цією ознакою слід розрізняти генеральну (повну) інкорпорацію, коли в збори включається все законодавство країни, і часткову, - коли складаються зборів та збірники нормативних актів з певних питань, сфері державної діяльності, визначеної галузі законодавства або правового інституту та іншими ознаками.

За обсягом матеріалу, поряд з відомими в теорії і практиці генеральної (повної) та часткової інкорпорації, можна виділити і одиничну, яка представляє собою впорядкування одиничного нормативного акта (внесення в акт офіційних змін його тексту) або видання об'єднаного акта, що зводить воєдино розрізнені норми по одного питання. За рівнем вмісту нормативного матеріалу можливе виділення також так званої «змішаної» інкорпорації, коли систематизуються одночасно і законодавчі, і урядові, а в ряді випадків і відомчі акти.

Можна виділити також так звану «текстову» інкорпорацію, коли в збірники включаються повні тексти нормативних актів, і «перечневий», коли видаються за певною системою лише переліки актів по їх заголовкам і формальним реквізитами. Очевидно, що «текстова» інкорпорація незрівнянно більш ефективна для потреб правотворчості і правозастосовчої роботи. Тому в тих міністерствах, державних комітетах і відомствах, які видали «перечневий» збірники своїх актів, слід було б продовжити цю роботу і видати «текстові» збірники [2; 16].

Кодифікація - це форма систематизації шляхом об'єднання нормативних актів в єдиний, логічно цілісний акт, зі зміною їх змісту. У процесі кодифікації усуваються застарілий правової матеріал, протиріччя в нормах, створюються нові правила поведінки, забезпечується їх узгодженість, логічність. Кодифікація передбачає переробку норм права за змістом і їх систематизоване, науково обгрунтоване виклад в новому законі (кодексі, зведенні законів і т.д.).

Кодифікація має ряд характерних рис:

1) в кодифікаційної акті зазвичай формулюються норми, що регулюють найбільш важливі, принципові питання суспільного життя, що визначають нормативні основи тієї чи іншої галузі (інституту) законодавства;

2) такий акт регулює значну і досить велику сферу відносин (майнові, трудові, шлюбно-сімейні відносини, боротьба зі злочинністю і т.д.);

4) кодифікація розрахована на створення більш стійких, стабільних норм з тривалим терміном їх дії. Ефективність кодификационного акта багато в чому залежить від того, чи зможе законодавець врахувати об'єктивні тенденції розвитку відносин, які є предметом регулювання такого акта, їх динаміку;

5) предмет кодифікації зазвичай визначається в залежності від розподілу системи законодавства на галузі та інститути. Кодифікація зміцнює системність нормативних актів, їх юридична єдність і узгодженість. Кофікаційні акт зазвичай очолює систему взаємопов'язаних нормативних актів, що утворюють певну галузь, підгалузь чи окремий інститут законодавства;

6) акт кодифікації завжди значний за обсягом, має складну структуру. Це своєрідний укрупнений блок законодавства, що забезпечує більш чітку побудову системи нормативних приписів, а також зручність їх використання.

Крім того, в процесі такої «внутрішньої» систематизації законодавства звільняється від актів або їх частин, фактично втратили силу або підлягають скасуванню з іншими обставинами; виправляються різного роду технічні і граматичні помилки, допущені насамперед, при публікаціях законодавчих актів, вносяться різного роду зміни і доповнення, що випливають з пізнішого законодавства.

Кодифікований (або кофікаційні) нормативно-правовий акт може називатися по-різному: і законом, і положенням, і статутом, і якось інакше, хоча для позначення саме такого документа вироблений спеціальний термін «кодекс».

В юридичній літературі і практиці відома також загальна кодифікація, під якою розуміється прийняття цілої серії кодифікаційних актів з усіх галузей законодавства, і, як наступний етап, створення єдиної, внутрішньо узгодженої системи таких актів - типу «кодексу кодексів» [3; 205].

Інтереси створення єдиної, логічно узгодженої системи законодавства вимагають, щоб у законодавчій діяльності перевага віддавалася в першу чергу галузевим кодексам, як актам, безпосередньо відображає і цементуючим науково обгрунтований розподіл нормативного матеріалу з предмета і методу правового регулювання. Що стосується прийняття комплексних кодексів, то вони покликані бути додатковим напрямком кодифікаційних робіт.

У перспективі кодіфікаціонние акти покликані бути основою правотворчої діяльності, і в першу чергу законодавчої. Поточні акти доречно складати так, щоб їх, по можливості не розчленовуючи на частини, можна було включати в більші кодіфікаціонние підрозділи - в кодекси, єдині томи зводу. Доречно почати підготовку наукової концепції створення так званого «кодексу кодексів» Республіки Казахстан, розраховану на тривалу перспективу.

Консолідація - форма систематизації шляхом об'єднання нормативних актів без зміни їх змісту в єдиний акт, де кожен з актів втрачає своє самостійне юридичне значення. Тут нормативні акти об'єднуються за ознакою їх належності до одного виду діяльності (охорона природи, освіта тощо). Особливість консолідації полягає в тому, що вона є «компромісною» систематизацією, що поєднує в собі риси інкорпорації і кодифікації. Консолідація використовується найчастіше як проміжний етап, коли відсутня можливість кодифікації [3; 207].

Консолідація проводиться з метою усунення непотрібних повторів або суперечностей, скорочення кількості нормативних актів, для зручності знаходження останніх і користування ними.

З плином часу в будь-якій розвиненій правовій системі утворюється значна кількість (іноді десятки і сотні) нормативних актів, що мають один і той же предмет регулювання. Приписи таких актів часто повторюються, а іноді містять явні неузгодженості і протиріччя. У зв'язку з цим виникає потреба ліквідації множинності нормативних актів, їх укрупнення, створення своєрідних «блоків» законодавства. Один із шляхів подолання такої множинності - це консолідація законодавства. Це така форма систематизації, в процесі якої десятки, а часом і сотні нормативних актів з одного і того ж питання об'єднуються в один укрупнений акт. Такий акт затверджується правотворческим органом в якості нового, самостійного джерела права, а колишні розрізнені акти визнаються такими, що втратили силу. Очевидно, що підлягають об'єднанню приписи однакової юридичної сили.

Інша особливість консолідації полягає в тому, що об'єднаний акт, як правило, не змінює змісту правового регулювання, не вносить змін і новел до чинного законодавства. У кращому випадку проводиться їх редакційна правка: усуваються протиріччя, об'єднуються в одну статтю тотожні за змістом нормативні приписи і т.д. В результаті здійснення цього прийому все норми колишніх актів в консолідованому акті розташовуються в певній логічній послідовності, здійснюється лише «зовнішня» обробка правових приписів з тим розрахунком, щоб всі вони викладалися єдиним стилем, щоб використовувалася уніфікована термінологія, усувалися технічні застарілість, протиріччя, повторення, невиправдані довготи.

Необхідною умовою подальшого вдосконалення правотворчій і правозастосовчій діяльності державних органів є правильно налагоджені автоматизовані інформаційно-пошукові системи. Вони важливі як для реалізації правових норм, так і для кваліфікованої підготовки проектів нормативних документів, видання інкорпорованих збірників, складання переліків діючих і що втратили чинність актів.

Для зручності користування текстами НПА створюються спеціалізовані комп'ютерні програми «Юрист», «Заң». Вони містять інформацію про діючі НПА, згрупованих за різними критеріями (як правило, по предметно-хронологічним ознакою), періодично оновлюються.

В сучасних умовах, коли вітчизняне законодавство велике за обсягом і складно за структурою, систематизація нормативно-правових актів може бути спрямована не тільки на вдосконалення змісту правових норм (так звана внутрішня систематизація) або на вдосконалення розташування нормативного матеріалу (так звана зовнішня систематизація), але і стає найважливішою складовою частиною законотворчого процесу, так як без неї учасникам правовідносин дуже складно усвідомити істинний сенс нормативно-правових приписів і скласти модель правомірної поведінки.