Публічно-правовий договір

§ 2. Публічно-правовий договір

Договір є традиційним засобом регулювання в галузях приватного права. Тепер він входить в арсенал засобів публічного права Публічно-правове регулювання користується переважно методами нормативної орієнтації і імперативних приписів. У законах і підзаконних актах чітко виражається владно-управлінський вплив на волю і поведінку фізичних та юридичних осіб, яке спонукає і примушує їх діяти для досягнення про-

щих цілей і задоволення публічних інтересів. Такі методи регулювання за своїм характером відрізняються від приватно-правових методів регулювання. І все ж поєднання, а не протиставлення різних методів властиво і публічного права. Воно використовує договірне початок як самостійний спосіб договірного регулювання, а також включає його в загальну «правову ланцюг» як елемент регулювання.

На дану обставину було звернуто увагу вченими-юристами ще в XIX - початку XX ст. Розрізняючи договори, які виконують розподільну функцію для взаємного задоволення інтересів і надання послуг, Г. Еллінек і інші німецькі вчені виділяли угоди з їх конститувною функцією по відношенню до третіх осіб. Угоди визначають їх права і обов'язки. З цієї точки зору угоди розглядалися в широкому сенсі, як всі державні акти, що вимагають для своєї сили узгодження волі кількох осіб.

Середина і особливо кінець XX в. пов'язані зі стрімким розширенням сфери договірних відносин. Договір не тільки стає основним регулятором економічних відносин, а й набуває значення універсального регулятора. Розвиток широкої договірної сфери зумовлюється глибокими перетвореннями відносин власності, скасуванням всеосяжного планового розподілу, відмовою від

системи адміністративних приписів щодо формування умов договору, поширенням договору на нові сфери [2]. Показовими тенденції розвитку договірного права [3].

Як відомо, договір є угода сторін, що виражає їх волю до встановлення, зміни та припинення їх прав та обов'язків, до вчинення або утримання від вчинення юридичних дій. Договору властиві такі ознаки:

- добровільність укладення, тобто вільне волевиявлення;

- рівність сторін як партнерів;

- згода сторін з усіх істотних аспектів договору;

- еквівалентний, найчастіше БЕЗОПЛАТНО, характер;

- взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання прийнятих зобов'язань;

- законодавче забезпечення договорів, що додає їм юридичну силу.

Доречно в цьому зв'язку пояснити, як воля сторін в договорі пов'язана із загальною державною волею. Договір служить підставою виникнення суб'єктивних прав і обов'язків сторін і конкретних правовідносин. Сторони пов'язує за допомогою суб'єктивних прав і обов'язків не толь

Дана позиція несе в собі відбиток поглядів і правових актів того часу, коли договір був тісно пов'язаний і навіть «залежав» від планів. І все ж в ній є свій резон, який ми хотіли б посилити наступними аргументами. По-перше, закон визнає договір як вид нормативної саморегуляції. По-друге, закон визначає «договірне поле», тобто типологію сфер або питань, для регулювання яких використовується договір По-третє, закон встановлює види договорів та їх форми. По-четверте, закон вводить процедури укладення та виконання договорів, захисту прав та інтересів партнерів, а також міри відповідальності їх за невиконання договірних зобов'язань.

Для публічно-правового договору характерні деякі специфічні ознаки. Суб'єктом договору завжди є суб'єкт публічно-правових відносин, і перш за все володіє владними повноваженнями. Держава, його органи, посадові особи, місцеве самоврядування, офіційні представники партій та інших громадських організацій, міжнародні організації - такі найбільш типові суб'єкти публічних договорів. Інша ж сторона може мати інший статус, але в публічно-правовій сфері бути носієм деяких владно-регулюючих функцій (державні корпорації тощо) або висловлювати інтереси суспільства (територіальне, професійне і інше самоврядування).

Публічно-правовий договір відрізняється від інших договорів своїм предметом. Це питання владарювання, управління і саморегулювання, причому далеко не всі, а лише допуска-

ющие НЕ загальноправовому, а договірну форму регулювання. Вододіл встановлюється Конституцією і законодавством, щоб уникнути «договірної ейфорії» і розмивання «договірними хвилями» нормативного масиву публічності.

З питань, які регулюються приватно-правовими договорами, деякі можуть стати предметом публічно-правових договорів, якщо їх значення переростає рамки локальних інтересів. Наприклад, такі договори держав та їх органів про економічне, торговельне, науково-технічне співробітництво, які отримують сенс супердоговоров для укладені згідно з ними субдоговорів.

Своєрідні зобов'язання сторін публічно-правових договорів та способи їх забезпеченості. Саморегуляція сторін тут більш жорстко зумовлена ​​їх конституційним статусом, але це не знижує обсягу їх розсуду і добровільності у визначенні предмета договорів. У них містяться норми-цілі, норми-наміри, норми-координатори, норми-узгодження, норми-програми, норми-дії, норми-застереження, норми-утримання. Забезпеченість виконання зобов'язань державою і його органами, іншими суб'єктами - більш різноманітна за своїми коштами. Включає заходи організаційні, правові, економічні, платіжно-розрахункові, зміни режимів і пріоритетів і т.п.

Можна запропонувати таку класифікацію публічно-правових договорів з урахуванням їх суб'єктів і змісту:

- угоди про делегування повноважень;

- програмно-політичні договори про дружбу і співробітництво;

- договори між державними і недержавними структурами;

- договори про громадянське згоду;

У наведеній класифікації допускається поєднання різних критеріїв публічних договорів, включаючи їх внутрішню і зовнішню сфери. Та й рухливість договорів і угод часом ускладнює їх суворе розмежування. Тому при відомій їх тотожності поняття «договір» виправдано

застосовувати для регулювання питань статутні-функціональних, а поняття «угода» - для регулювання різних сторін спільної або узгодженої діяльності Перейдемо до докладної характеристиці видів договорів і угод

Установчі договори присвячуються зазвичай інституційних питань - статусу держав, їх об'єднань, взаєминам суб'єктів федерації, статусу державних органів і т.п.

У науково-історичній літературі грунтовно досліджений цей процес, так само як і ті правові джерела, які створювали необхідний юридичний фундамент [7].

Посилаючись на деякі правові акти. Ця Угода Центральної Радянської влади з башкирським урядом про З-

ветской Автономії Башкирії (1919 р), Договір Азербайджану іУкаіни про військово-економічному союзі обох республік (1920 р). Союзний договір між РРФСР і хорезмійську Радянської Народною Республікою (1920 р), Союзний робітничо-селянський договір між українською Соціалістичної Федеративної Радянської Республікою та Українською Соціалістичною Радянською Республікою (1920 р), Союзний договір про утворення Федеративного Союзу соціалістичних Радянських республік Закавказзя (1922) , Союзний робітничо-селянський договір між РРФСР і РСР Грузії (1922), Угода між урядами РРФСР і БРСР з фінансових питань (1921 р).

Саме «Угода про створення Співдружності Незалежних Держав» складається з преамбули та 14 статей.

У статті 4 намічено розвивати рівноправне і взаємовигідне співробітництво своїх народів і держав у галузі політики, економіки, культури, освіти, охорони здоров'я, охорони навколишнього середовища, науки, торгівлі, в гуманітарній та інших галузях, сприятимуть широкому інформаційному обміну, сумлінно і неухильно дотримуватися взаємні зобов'язання .

Високі Договірні Сторони визнають і поважають територіальну цілісність одна одної і недоторканність існуючих кордонів у рамках Співдружності.

Вони гарантують відкритість кордонів, свободу пересування громадян і передачі інформації в рамках Співдружності.

Підтверджено необхідність співпрацювати в забезпеченні міжнародного миру і безпеки, здійсненні ефективних заходів щодо скорочення озброєнь і військових витрат.

Вони прагнуть до ліквідації всіх ядерних озброєнь, загального і повного роззброєння під суворим міжнародним контролем Сторони поважатимуть прагнення одна одної до досягнення без'ядерної зони і нейтральної держави.

У статті 7 визначено сферу спільної діяльності, яка реалізується на рівноправній основі через спільні координуючі інститути Співдружності:

- координація зовнішньополітичної діяльності;

- співробітництво у формуванні і розвитку спільного економічного простору, загальноєвропейського і євразійського ринків, у галузі митної політики;

- співпраця в розвитку систем транспорту і зв'язку;

- співпраця в області охорони навколишнього середовища, участь у створенні всеосяжної міжнародної системи екологічної безпеки;

- питання міграційної політики;

- боротьба з організованою злочинністю.

ЄЕС як міжнародна організація наділена державами-засновниками власною волею і властивостями юридичної особи. Правосуб'єктність Товариства означає здатність діяти самостійно поряд з державами-членами Причому воно діє на основі переданих повноважень, в рамках свого Статуту. Тим самим підтверджується вихідна позиція формування ЄЕС на основі доктрини міжнародного права, хоча і з рядом особливостей. Специфіка виражається в більшій мірі в самостійності Товариства по відношенню до держав-членів і в наявності власного правопорядку.

Наведемо деякі положення Пакту.

Установа Конфедерації Сенегамбия поєднується з визнанням кожним того, що держава зберігає свою незалежність і свій суверенітет.

Конфедерація заснована на:

інтеграції збройних сил і сил безпеки Гамбії і Сенегалу для захисту суверенітету, територіальної цілісності і незалежності Конфедерації;

розвитку економічного і валютного союзу;

координації їх політики в галузі зовнішніх зносин;

координації їх політики в галузі зв'язку та у всіх інших областях, в яких конфедерірующіеся держави домовилися здійснювати спільно їх компетенцію.

В рамках Пакту держави встановлюють протоколами застосування реалізацію цілей, визначених у статті 2.

Спільними інститутами Конфедерації є, президент, віце-президент Конфедерації, рада міністрів Конфедерації, конфедеральні збори. Врегульовані повноваження цих інститутів.

У статті 15-встановлено, що будь-який розбіжність щодо тлумачення Пакту і його застосування представляється президенту, який виносить рішення за погодженням з віце-президентом. Якщо президент і віце-президент не досягають згоди, то кожний з них може звернутися до арбітражу. Протокол застосування визначить правила про склад трибуналу арбітражу, право, яке буде застосовуватися, і процедуру.

Якщо Конфедерація укладає міжнародна угода, то переговори ведуться президентом за погодженням з віце-президентом. Президент ратифікує міжнародну угоду по уповноваженням конфедеративного зборів і після промульгації конфедерірованнимі державами. Кожна держава може укладати міжнародні угоди відповідно до своєї конституції. Без шкоди для положень статті 103 Хартії ООН в разі суперечності між справжнім Пактом і іншими міжнародними угодами діють положення Пакту.

Цей Пакт підлягає ратифікації сторонами відповідно до їх конституційними нормами. Пакт набирає чинності в перший день, наступний за місяцем, в якому відбувся обмін ратифікаційними грамотами. Кожна держава може уявити депозитаріям Пакту проекти його змін Депозитарії представляють ці проекти конфедеральні зборам

для ради Після отримання ради держави вступають в переговори для спільного вирішення питання і поправках.

Кожна прийнята таким чином поправка вступає в силу після ратифікації її державами відповідно до їх конституційними нормами Ці положення не належать до протоколів застосування, які можуть періодично змінюватися шляхом угоди між державами.

З публічним договором пов'язують суттєві зміни в устрої держав. ВУкаіни ще не вщухли суперечки з приводу природи федерації - конституційно-договірної або договірно-конституційної, хоча й історично, і юридично безперечно підтверджено її перша властивість. Загострилися політико-правові суперечності на Україні, де питання про укладення договору Республіки Крим з Україною вирішується в контексті його статусу і характеру відносно з Україною і до певної міри з Україною.

Компетенційні договори вужчого змісту стали укладатися між Урядом і міністерстваміУкаіни з урядами і міністерствами, відомствами республік. У них конкретизуються предмети спільного ведення, врегульовані в законах про освіту, культуру, охорону здоров'я та ін.

Можна виділити угоди про делегування повноважень, коли один орган передає за угодою іншому органу частину своїх повноважень. Така передача має на меті забезпечити більш ефективне виконання тих чи інших повноважень у конкретній ситуації. Повноваження передаються не остаточно, а на певний або невизначений термін, на розсуд того органу, якому вони належать згідно із законом. Відбувається цей процес переважно в системі виконавчої влади.

Чимало випадків делегування повноважень від республіканських, крайових, обласних, державних органів органам місцевого самоврядування і навпаки. Але тут, на жаль, не завжди відносини оформляються чітко складеним договором. Передача ж місцевому самоврядуванню окремих державних повноважень на основі закону служить різно

видність делегування і має супроводжуватися передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. Така вимога законодавства

В останні роки розвивається практика укладання угод між Урядом і федеральними органами ви-

Міжнародні договори дуже специфічні за своїми учасникам, змістом, формою, процедурі підписання, а так-

У конвенціях містяться пояснення вживаних термінів, врегульовані питання укладення договорів, в тому числі правоздатність держав в даній сфері, внесення і зняття застережень Настільки ж ретельно регламентований порядок дотримання, застосування і тлумачення міжнародних договорів. Зокрема, учасник не може посилатися на положення свого внутрішнього права як виправдання для невиконання ним договору Загальновизнаними є положення про недійсність, перетворенні і призупинення дії договору, а також порядок повідомлень і повідомлень.

Міжнародні публічні договори дуже різні за своїм змістом. Всі вони публікуються в «Бюлетені міжнародних договорів», доступному для кожного. Вони присвячуються питань військового співробітництва, колективної безпеки, війни і миру, захисту прав людини і громадянина, правової допомоги, забезпечення демократичних інститутів і правової держави, свободи громадських об'єднань. Наприклад, діє Європейська хартія місцевого самоврядування.

При введенні окремими державами Співдружності своєї національної валюти порядок розрахунків буде визначатися окремими угодами.

Розрахунки між підприємствами і організаціями держав Співдружності здійснюються за вільними ринковими цінами.

Сторони домовилися регулювати ціни на продукцію підприємств-монополістів на основі спеціальної угоди.

Сторони домовилися до прийняття національних нормативних актів, що регулюють вивезення і ввезення товарів, забезпечити безперешкодний пропуск через свої кордони вантажів, що переміщуються на підставі нарядів на прикріплення, які видаються уповноваженими організаціями сторін.

ж відповідальність за відмову від укладення договорів на поставку продукції відповідно до зазначених обсягами у вигляді штрафу, а за невиконання зобов'язань щодо поставок - неустойки.

Ще один приклад. Між Україною та Україною укладено понад 70 угод. На загальний тонус відносин держав впливають насамперед договори про дружбу і співробітництво та інші договори подібного роду, а особливо реальність їх виконання в контексті політичних курсів та діяльності держав.

Підсумовуємо сказане. Головне полягає в розвитку договірних відносин у сфері публічного права, оскільки в них виражається міра узгодження діяльності учасників в рамках публічно-правового впливу.

[1] ЕлістратовА.І. Нарис адміністративного права. М. 1922. С. 95-101