Правовий статус депутата законодавчого (представницького) органу державної влади

здобувач Північно-Західної Академії державної служби, консультант правового управління апарату Законодавчих зборів Ленінградської області

Правовий статус ДЕПУТАТА законодавчих (представницьких) ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТА Укаїни І ЙОГО СТРУКТУРА

Для будь-якого правового статусу характерна наявність таких властивостей, як стійкість, відносна сталість, внутрішня узгодженість і системоутворююча значимість [3]. Стосовно до статусу депутата законодавчого (представницького) органу стійкість і відносну сталість означає незмінність основоположних начал, ідей, форм діяльності протягом досить тривалого часу. Внутрішня узгодженість і системоутворююча значимість статусу депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни проявляється у взаємозв'язку його елементів. Таким чином, статус депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни, як і будь-якого іншого депутата, є інститутом зі складною, багатоелементної структурою. Видається за можливе погодитися з думкою про те, що правовий статус парламентарія (депутата) може розглядатися як єдина цілісна система, яка являє собою сукупність взаємопов'язаних компонентів або свого роду підсистем [4].

Однак в теорії конституційного права немає єдиної думки про структуру статусу депутата.

до елементів правового статусу відносить права, обов'язки депутата і його законні інтереси [5]. [6] вважає, що статус депутата - це його права і обов'язки, а також гарантії депутатської діяльності. На думку. невід'ємними елементами правового статусу депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни є не тільки його права, обов'язки і гарантії діяльності, але і його повноваження і відповідальність [7]. називає такі чотири елементи в структурі правового статусу: виникнення і термін дії депутатського мандата, його політико-правову природу, функції та повноваження членів парламенту, гарантії депутатської діяльності [8]. керуючись функціональним критерієм, виділяє п'ять елементів правового статусу депутата: політико-правову природу депутатського мандата, підстави виникнення і терміни дії депутатського мандата, повноваження депутата, гарантії здійснення депутатських повноважень, звітність, відповідальність і заохочення депутатів [9]. Однак найбільш відповідає сучасним вимогам, що пред'являються до статусу депутата, видається думка. який, кажучи про правовий статус депутата, виділяє кілька його елементів: імперативність депутатського мандата, функції, права та обов'язки народних депутатів, гарантії депутатської діяльності [10].

З урахуванням вищевикладеного можна виділити наступні елементи статусу депутата: мандат депутата, компетенцію депутата (права і обов'язки депутата при реалізації функцій депутата), гарантії депутатської діяльності.

Звісно ж, що не всі перераховані елементи правового статусу депутата однозначні за своєю вагою і змістом як для розуміння, так і для реалізації особливих ролі і місця депутата в системі народного представництва суб'єктів Укаїни.

Не можна не відзначити, що мандат депутата грає велику роль в структурі статусу депутата. Говорячи про мандат депутата, ми незмінно стикаємося з його двоїстим характером, що знайшло своє відображення у визначенні, даному юридичної енциклопедією, яка пропонує два значення слова «мандат». Мандат (лат. Mandatum - доручення) - 1) повноваження, наказ, доручення; 2) документ, що засвідчує права і обов'язки будь-якої особи [11]. Таким чином, мандат, з одного боку, це правовідносини між депутатом і виборцем, з іншого - акт, яким виборці наділяють депутата владними повноваженнями.

У теорії конституційного права розрізняють два основних види мандата - імперативний і вільний, причому ні в Конституції, ні в більшості нормативних актів Укаїни, що встановлюють основи системи влади вУкаіни, ні в актах регіонального законодавства до сих пір не вирішено питання про те, який вид мандата народного представника є пріоритетним. А, як вказав. «Від відповіді на це питання залежить головне в статусі парламентаря: можливість або неможливість діяти тільки відповідно до своїх переконань, нести або не нести відповідальність перед своїми виборцями» [12].

В основі імперативного мандата будь-якого обраного представника лежить обов'язок бути повноважним представником виборців округу, підтримувати з ними зв'язок, виконувати їх волю, бути підзвітним і нести відповідальність перед ними [13]. Таким чином, імперативний мандат депутата складається з трьох елементів: наказів, звітів, відгуків [14].

Сутність вільного мандата в сучасному розумінні, в свою чергу, полягає в тому, що депутат юридично не пов'язаний наказами і не зобов'язаний звітувати перед виборцями. Депутат повинен діяти в парламенті, виходячи зі своїх переконань в інтересах всього народу. Такий мандат виходить з розуміння можливості неспівпадання загальних і місцевих інтересів народу і необхідності віддавати перевагу загальним інтересам. Тому повноваження депутата не можуть бути припинені за рішенням виборців достроково, шляхом відкликання [15]. При цьому депутат є представником усього народу, а не тільки виборців округу, і відповідальність за свою діяльність він несе не перед своїми виборцями, а перед усім народом [16]. На думку М. Пріло, сутність вільного мандата полягає не у виконанні волі тих, хто видав мандат, а в «здійсненні функцій» представницького органу [17].

У вітчизняному государствоведении досі йде полеміка між прихильниками тієї чи іншої моделі мандата, що доводить, що обидві моделі мають і позитивні, і негативні сторони. Однак безумовним видається й те, що і імперативний, і вільний мандати недосяжні на практиці, так як є суто теоретичними моделями. А будь-яка теорія, як плід інтелектуальної діяльності, не може бути сприйнята на практиці без відомої корекції. Теоретичні положення і законодавчі встановлення про вільному і імперативний мандат давно не відповідають дійсності.

Останнім часом в науковій літературі все частіше стало зустрічатися поняття «напіввільний мандат». яке застосовується при описі мандата депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни. У Укаїни термін «напіввільний мандат» був запропонований. На його думку, мандат депутата представницьких (законодавчих) органів суб'єктів Укаїни можна вважати напіввільним, так як він жорстко не пов'язаний з наказами виборців і можливістю відкликання за невиконання наказів виборців. Відкликання депутата можливий в силу систематичного винного невиконання депутатом своїх депутатських обов'язків [18].

З урахуванням недосяжності теоретичних моделей імперативного та вільного мандата представляється, що напіввільний мандат оптимальний для формування концепції мандата депутата законодавчого (представницького) органу суб'єкта Укаїни. З точки зору доцільності ідеальним представляється такий вид напіввільного мандата, який поєднував би в собі переваги і імперативного, і вільного мандатів і не містив би негативних сторін ні того, ні іншого. При цьому представляється, що невід'ємною частиною будь-якого мандата повинна бути юридична відповідальність депутатів.

Однак на практиці відбувається повсюдна відмова від інституту відкликання. зазначає, що, «на відміну від раніше чинної Конституції, нова Конституція Укаїни не передбачає будь-якої підзвітності або підконтрольності депутата виборцям, а також права відкликання депутатів виборцями» [19], що дивно, так як навіть на батьківщині вільного мандата, у Франції [20], ще в 60-х роках М. Пріло відзначав, що виборча і парламентська практика Третьої республіки Франції встановила постійний контакт між представниками і виборцями. В теорії представник був дійсно незалежним, але не тільки фактично, а навіть юридично він пов'язаний тисячею ниток з інтересами своїх виборців [21]. Як справедливо зазначив. «Вибори депутатів та їх відкликання - це дві сторони однієї і тієї ж медалі - свободи» [22].

Таким чином, представляється, що правильно виробити таку модель мандата депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни, яка була б скоріше «полуімператівной». ніж напіввільної. На практиці це означало б, що при відсутності формалізованих, суворо регламентованих наказів і звітів депутатів, які мають сенс тільки за умови їх ділового обговорення з виборцями [23] і повинні перетворитися в повсякденну роботу депутатів з виборцями, слід зберегти і повсюдно впроваджувати інститут відкликання депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни.

На перший погляд даний опис депутатського мандата свідчить про те, що роль депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни в суспільстві і державі визначається характером депутатського мандата, умовами виникнення, припинення і терміном його дії. Як пише. становище депутата в парламенті, характер його зв'язку з виборцями залежать від того, чи вжито в країні концепції вільного або імперативного мандата [24]. Однак видається, що мандат лише наслідок, а не причина положення депутата в суспільстві і державі: за визначенням. мандат - це модель взаємин депутата з виборцями. Очевидно, що в силу сформованих відносин між депутатами і виборцями, обумовлених положенням депутатів в системі народного представництва, складається модель їх мандатів.

Таким чином, мандат депутата не займає центрального місця в розумінні ролі депутата в системі народного представництва суб'єктів Укаїни, як і, очевидно, не займають цього місця гарантії депутатської діяльності.

Гарантії депутатської діяльності є лише структурним «допоміжним» елементом правового статусу депутата, що дозволяє йому бути активним учасником здійснення державної влади в суб'єкті Укаїни. «Під гарантіями депутатської діяльності слід розуміти умови і засоби, безпосередньо і реально забезпечують безперешкодне та ефективне здійснення депутатом своєї діяльності в інтересах виборців і держави. Інститут гарантій вводиться не тільки і навіть не стільки заради забезпечення прав і обов'язків депутатів, скільки заради того, щоб депутатська діяльність здійснювалася дійсно ефективно і безперешкодно, приносила кращі результати »[25].

Таким чином, ядром правового статусу депутата, безперечно, є компетенція депутата, що складається з його прав і обов'язків. У компетенції не тільки фіксуються зразки, стандарти поведінки, які держава вважає обов'язковими, корисними, доцільними для нормальної життєдіяльності представницької демократії та представницької системи, а й розкриваються основні принципи взаємовідносин між суспільством і державою, представниками і уявними. Всі інші утворюють правовий статус депутата елементи так чи інакше групуються і об'єднуються навколо його компетенції.

Слово «компетенція» (від лат. Competere) означає добиватися, відповідати, підходити. В юридичній енциклопедії компетенція визначається як сукупність встановлених нормативними правовими актами прав і обов'язків (повноважень) організацій, органів, посадових осіб, а також осіб, які здійснюють управлінські функції в комерційних організаціях [27]. Іншими словами, в найзагальнішому вигляді під компетенцією розуміють сукупність повноважень, при цьому вважається, що повноваження депутата складаються з його прав і обов'язків [28].

Якщо прийняти цю позицію і визначити поняття «компетенції» як сукупність повноважень, то під компетенцією депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни слід розуміти обсяг повноважень депутата, через які розкриваються його основні функції. Очевидно і те, що основна функція депутата, то, заради чого його обирали в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Укаїни, - реалізація основних функцій цієї парламентської структури.

в найзагальнішому вигляді визначає компетенцію як покладений законно на уповноважений суб'єкт обсяг публічних справ. Будучи складним явищем, компетенція, на його думку, складається з елементів двоякого роду. До власне компетенційних елементів відносить: нормативно встановлені цілі як спосіб тривалої нормативної орієнтації суб'єктів права і стійку діяльність по досягненню цих цілей, предмети відання як юридично визначені сфери і об'єкти впливу, владні повноваження як гарантовану законом міру прийняття рішень і здійснення дій. Супутнім елементом є відповідальність за їх невиконання, або, іншими словами, гарантії виконання компетенції. Без цих гарантій компетенція втрачає публічно-правову забезпеченість за допомогою різних засобів.

При цьому не можна забувати, що компетенція державних інститутів, керівників і посадових осіб служить «продовженням» припадають на їх частку державних справ. А структури, що надають публічні послуги, покликані задовольняти публічні та приватні інтереси громадян і населення.

З урахуванням даного загального визначення поняття «компетенції» можна дати визначення компетенції депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни: компетенція депутата - це покладений на депутата виборцями обсяг владних повноважень, через які розкриваються його основні повноваження по реалізації функцій парламенту, певний нормативно встановленими цілями, обмежений предметами ведення та забезпечений гарантіями його виконання.

З даного визначення видно, що компетенція депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни складається з трьох елементів: 1) повноваження депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни, спрямовані на реалізацію основних функція парламенту; 2) нормативно встановлені цілі депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни; 3) предмети ведення депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни. Крім того, супутнім елементом компетенції депутата законодавчого (представницького) органу є гарантії реалізації депутатом законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни своєї компетенції. Без них компетенція втрачає публічно-правову забезпеченість за допомогою різних засобів.

Таким чином, можна стверджувати, що центральним елементом статусу депутата законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Укаїни є його компетенція, основним елементом якої, а значить і статусу депутата в цілому, виступають його повноваження, що складаються з прав та обов'язків депутата.

[2] Статус народного депутат в СРСР. - Л. 1987. - С. 8-10.

[5] Структура правового статусу депутата: Питання теорії // Закон про статус депутата на практиці: Матеріали науково-практичної конференції. - Луцьк, 1976. - С. 21.

[14] Див. Указ. соч. - С. 183.

[16] Див. Указ. соч. - С. 535, 536.

[17] Пріло М. Конституційне право Франції. - М. Изд-во іноземної літератури, 1957. - С. 437.

[21] Пріло М. Указ. соч. - С. 439.

[22] Указ. соч. - С. 184.

[23] Указ. соч. - С. 168.

[25] Указ. соч. - С. 192.

[28] Там же. - С. 301.

[29] Компетенція органів управління. - М. Юридична література, 1972. - С. 26-33.

[30] Указ. соч. - С. 472.

[31] Див. Шеремет К. Ф. Теоретичні питання вдосконалення компетенції місцевих Рад // Питання розвитку Рад на сучасному етапі. - М. 1966. - С. 79, 80; , Компетенція місцевих Рад. - М. 1982; Компетенція вищих органів влади і управління СРСР. - М. 1969. - С. 13-22.