Правове регулювання відносин у сфері освіти

Правове регулювання відносин у сфері освіти:

«Про освіту в Укаїни»

Ключові слова: освітній право; джерела освітнього права; правове регулювання відносин у сфері освіти; законодавство про освіту.

Очевидно, що настільки значимий сегмент суспільного життя повинен мати адекватну правову базу. Однак протягом кількох років вУкаіни гостро відчувався невідповідність між суспільно-політичною значимістю освіти, його особливою роллю в процесі модернізації української економіки, з одного боку, і станом нормативно-правової бази, що регулює відносини в сфері освіти, з іншого боку.

Спочатку розробники нового закону пішли по шляху кодифікації законодавства та підготовки Кодексу Укаїни про освіту. З ініціативи Уряду України було підготовлено проект кодексу, який потім був винесений на громадське обговорення. Однак згодом вирішили відмовитися від прийняття кодифікованого акту. Був підготовлений проект федерального закону «Про освіту в Укаїни», що включив в себе як загальні принципи правового регулювання відносин у сфері освіти, так і положення, які регламентують окремі рівні загальної та професійної освіти.

Ухвалення нового закону про освіту привернуло до себе таку увагу громадськості і політичних партій, яке не залучали до себе ніякі інші проекти законодавчих актів. Число пропонованих в ході громадського обговорення поправок до законопроекту обчислювалася тисячами.

законодавства про освіту

- встановлені правові, організаційні та економічні засади утворення в Укаїни;

- закріплені основні принципи державної політики Укаїни в сфері освіти;

- зафіксовані загальні правила функціонування системи освіти та здійснення освітньої діяльності;

- визначено правове становище учасників відносин у сфері освіти.

Крім нього, джерелами українського освітнього права можуть бути як «профільні» федеральні закони, прийняті спеціально для регулювання відносин у сфері освіти (наприклад, Федеральний закон про Московському державному університеті і Харківському державному університеті [3]), так і велика кількість «непрофільних» законів .

«Непрофільні» закони приймаються для регулювання різноманітних відносин, проте містять окремі положення, що стосуються проблематики освіти та освітньої діяльності. Такі закони можна представити у вигляді декількох груп:

- федеральні закони, в яких регламентуються основні питання організації освіти: «Про мови народів Укаїни» [4], «Про свободу совісті та релігійні об'єднання» [5], «Про національно-культурної автономії» [6] та ін .;

- федеральні закони, в яких містяться норми про спеціальні видах освіти: військову освіту - закон «Про військовий обов'язок і військову службу» [7], спортивна підготовка - закон «Про фізичну культуру і спорт в Укаїни» [8], професійну освіту засуджених до позбавлення волі - Кримінально-виконавчий кодекс України і т. д .;

- федеральні закони, що регулюють відносини в сфері економіки і фінансів освіти: Цивільний кодекс РФ, Податковий кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ, закон «Про автономних установах» [13] та ін .;

- федеральні закони, що встановлюють кримінальну та адміністративну відповідальність за правопорушення в сфері освіти: Кримінальний кодекс РФ, Кодекс України про адміністративні правопорушення.

Якщо знаходження одних норм, що регулюють відносини, що виникають у сфері освіти, за межами законодавства про освіту видається виправданим (наприклад, норм податкового, цивільного, кримінального, адміністративного права), то включення більшості інших норм освітнього права в непрофільні закони відображає зберігається до теперішнього часу несистемність в правовому регулюванні відносин у сфері освіти. На практиці подібна ситуація може призводити до різних правових колізій і об'єктивно призводить до зниження ефективності правового регулювання.

З радянських часів у юридичній науці позначився двоякий підхід до поняття законодавства. Розрізняли законодавство в широкому і вузькому сенсах слова.

У вузькому (власному) значенні законодавство представляло собою сукупність законів, тобто нормативних правових актів, прийнятих законодавчими органами і мають вищу юридичну силу.

Під законодавством в широкому сенсі розумілася зовнішня форма вираження об'єктивного права, сукупність загальнообов'язкових правових актів. Таким поняттям законодавства охоплювалися різні юридичні акти, які видаються уповноваженими державними органами і встановлюють норми права. В їх число входили не тільки законодавчі акти, а й різні підзаконні акти.

Переважання розширювального підходу до визначення законодавства пояснювалося відмовою від принципу поділу влади і концентрацією законодавчих і виконавчо-розпорядчих повноважень у рад - органів державної влади того періоду [14].

Однак в сучасній правотворчій практиці підхід до визначення законодавства відрізняється крайньою непослідовністю. У деяких недавно прийнятих кодексах та інших федеральних законах можна виявити приклади повернення до концепції законодавства в широкому сенсі: під законодавством продовжує розумітися якийсь неоднорідний за своєю юридичною природою нормативний масив [16].

Подібна непослідовність у підходах до визначення законодавства свідчить про відсутність сформованої концепції законотворчості.

Такий стан справ в українському законодавстві, коли при регулюванні, наприклад, трудових і сімейних відносин під «законодавством» розуміються виключно законодавчі акти, а при регулюванні відносин у сфері освіти до складу законодавства включаються як власне законодавчих актів, так і прийняті відповідно до них численні підзаконні нормативні правові акти, навряд чи можна визнати задовільним.

При всій очевидності значення законодавчих актів для регулювання освітніх відносин система джерел освітнього права не обмежується тільки законами.

У неї входять, поряд з законодавчими актами, Конституція РФ, яка містить базові принципи освітнього права і закріплює право кожного на освіту, міжнародні договори Укаїни, що встановлюють міжнародно-правові зобов'язання Укаїни в сфері освіти, підзаконні акти, прийняті главою держави, урядом і федеральними органами виконавчої влади, нормативні правові акти, що регулюють освітні відносини на регіональному (суб'єкта РФ) і муніципальному рівнях, а також локальні нор е акти.

Конституційні основи законодавства про освіту

Метою законодавства про освіту визначено встановлення державних гарантій, механізмів реалізації прав і свобод людини в сфері освіти, а однією з його основних завдань - забезпечення і захист конституційного права громадян Укаїни на освіту.

Конституційні основи освітнього права містяться в ст. 43, яка закріплює право кожного на освіту, ст. 72, що відносить загальні питання освіти до спільного ведення Укаїни і суб'єктів Укаїни, а також в ст. 114, в якій встановлено, що Уряд України забезпечує проведення в Укаїни єдиної державної політики в галузі освіти [17].

Конституційні положення освітнього права можуть розвиватися в рішеннях Конституційного Суду РФ [18].

Міжнародні договори та законодавство про освіту

Розвиток академічної мобільності, міжнародних обмінів в галузі освіти, науки і культури, сучасні процеси глобалізації освіти вимагають грунтовної міжнародно-правової регламентації освітніх відносин.

До теперішнього часу вже сформувався значний блок міжнародно-правових актів у галузі освіти, який, з певною часткою умовності, можна назвати міжнародним освітнім правом.

Норми, що регулюють освітні відносини, можуть міститися:

- в міжнародно-правових актах універсального характеру, прийнятих під егідою ООН, ЮНЕСКО, Міжнародної організації праці та т. д .;

- в регіональних міжнародно-правових актах, прийнятих в рамках Ради Європи, СНД, ЄврАзЕС;

- в різноманітних міжнародних угодах щодо співпраці в сфері освіти, науки і культури, що укладаються на двосторонньому рівні.

Підзаконні нормативні правові акти,

прийняті на федеральному рівні

Як би докладно і детально ні регулювалися освітні відносини на законодавчому рівні, завжди зберігається потреба в нормативно-правовому регулюванні, здійснюваному через підзаконні акти. Підзаконні нормотворчість відрізняється, як правило, більшою оперативністю; воно здатне швидко реагувати на нові явища в сфері освіти. В окремих випадках норми федеральних законів безпосередньо відсилають до нормативних правових актів, які повинні бути прийняті урядом або федеральними органами виконавчої влади.

- встановлені основні принципи державної політики і правового регулювання відносин в сфері освіти (ст. 3);

- визначено мету і завдання правового регулювання відносин у сфері освіти (п.п. 2 і 3 ст. 4);

- зафіксовані повноваження федеральних органів державної влади в сфері освіти (ст. 6).

У систему джерел федерального освітнього права включаються укази Президента РФ, постанови Уряду РФ, а також накази, що видаються федеральними органами виконавчої влади.

Перераховані акти можуть прийматися для регулювання виключно освітніх відносин, а можуть бути присвячені регулюванню інших відносин, але містити окремі положення, що регулюють відносини в сфері освіти.

Президент України реалізує нормотворчі повноваження в сфері освіти, здійснюючи свої конституційні повноваження по визначенню основних напрямків державної політики в галузі науки і освіти.

Створений в структурі Апарату Уряду України Департамент науки, високих технологій та освіти забезпечує діяльність Уряду з питань, що входять в сферу його ведення, і взаємодіє з відповідними федеральними органами виконавчої влади, з іншими державними органами і організаціями (п. 12 Положення про Апарат Уряду РФ [ 29]). До його функцій відноситься підготовка проектів актів, за якими потрібно рішення Уряду (п. 13 Положення).

Мабуть, найчисленніший блок підзаконних нормативних правових актів, прийнятих на федеральному рівні для регулювання освітніх відносин, - це накази федеральних органів виконавчої влади.

- порядок формування переліків професій, спеціальностей і напрямків підготовки із зазначенням кваліфікації, що присвоюється за відповідними професіями, спеціальностями та напрямками підготовки;

- порядок організації і здійснення освітньої діяльності за відповідними освітніми програмами різних рівня і (або) спрямованості або за відповідним видом освіти;

- порядок застосування організаціями, що здійснюють освітню діяльність, електронного навчання, дистанційних освітніх технологій при реалізації освітніх програм;

- випадки і порядок переходу учнів з платного навчання на безкоштовне;

- порядок і підстави надання навчаються академічної відпустки;

- перелік показників, критерії та періодичність оцінки ефективності реалізації програм розвитку національних дослідницьких університетів;

Нормативні правові акти, що приймаються на рівні

суб'єкта Укаїни

У законодавстві про освіту, як і в інших галузях, в яких законодавче регулювання відноситься Конституцією України до спільного ведення Укаїни і її суб'єктів, в поняття «законодавство» поряд з федеральними законами включаються також регіональні закони (закони суб'єктів Укаїни).

Муніципальні нормативні правові акти в сфері освіти

- організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами;

- організація надання додаткової освіти дітям і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти на території муніципального освіти;

- організація відпочинку дітей в канікулярний час і т. д.

З питань місцевого значення органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування приймаються муніципальні правові акти, які підлягають обов'язковому виконанню на всій території муніципального освіти.

Таким чином, норми освітнього права можуть міститися в нормативних правових актах, прийнятих на муніципальному рівні [36].

Локальні нормативні акти

- по-перше, відповідно до законодавства Укаїни; вони не можуть містити норми, які погіршують становище навчаються або працівників освітньої організації в порівнянні з положенням, встановленим законодавством про освіту і трудовим законодавством;

- по-друге, в межах компетенції освітньої організації, від якої вони виходять;

- по-третє, в порядку, встановленому статутом відповідної освітньої організації.

Цінність локальних нормативних актів і їх особливе місце в системі джерел освітнього права пояснюються тим, що при прийнятті таких актів, в разі, коли локальними актами зачіпаються права учнів і працівників освітньої організації, використовуються спеціальні процедури, що дозволяють враховувати думку рад навчаються, рад батьків, представницьких органів навчаються, а також представницьких органів працівників.

Такі процедури дозволяють забезпечити «точне налаштування» локальних нормативних актів і в повній мірі врахувати інтереси всіх учасників освітніх правовідносин.

Чи вдалося з прийняттям нового закону про освіту сформувати ефективну систему правового регулювання освіти? - Відповідь на це питання через деякий час дасть правозастосовна практика. Однак уже зараз можна сказати, що завдання систематизації законодавства, яке регулює відносини у сфері освіти, як і раніше залишається на порядку денному. Той факт, що регламентація найважливіших аспектів освітньої політики здійснюється десятками (!) Різних федеральних законів, з одного боку, дозволяє стверджувати про незавершеність робіт по систематизації українського законодавства про освіту, а з іншого боку, ускладнює реалізацію завдання приведення у відповідність з федеральним законодавством численних регіональних і муніципальних актів, що регулюють відносини в сфері освіти. І, звичайно ж, такий стан законодавчої бази освіти не полегшує її використання суб'єктами освітнього права, до числа яких, без перебільшення, можна віднести більшу частину українського населення.

[14] Крім того, в радянський період одночасно існувало відразу кілька органів, наділених правом приймати акти законодавчого характеру. До прийняття Конституції СРСР 1936 р до числа законодавчих органів ставилися З'їзд Рад, Центральний виконавчий комітет і Рада народних комісарів, а в перші роки радянської влади, аж до 1920 р законодательствовать і наркомати.

Зауважимо, що обидва наведених прикладу, що демонструють розширювальний підхід до визначення законодавства, при якому законодавство ототожнюється з простою сукупністю нормативних правових актів, взяті з законодавчих актів, прийнятих через 10 років після прийняття Цивільного кодексу РФ, в якому законодавець використав поняття «законодавство» у власному (вузькому) сенсі.