муніципальне право

Лекція 1: «Муніципальне право і його місце в системі українського права»

1.1. Поняття, предмет і метод муніципального права

Муніципальне право, як і будь-яка інша галузь права, являє собою сукупність пов'язаних між собою правових норм, що закріплюють і регулюють певне коло суспільних відносин.

Поняття муніципальне право з'явилося в українському правознавстві порівняно недавно. Саме словомуніціпалітет (від лат. Municipium - самоврядна громада) застосовується в наших умовах до міських і сільських поселень, тобто до такого рівня суспільного життя, на якому здійснюється місцеве самоврядування. Практично значення муніципальний і місцевий ідентичні і в рівній мірі вживаються по відношенню до явищ і структурам, пов'язаним з місцевим самоврядуванням.

Муніципальне право - самостійна галузь права, так як:

1) Конституція Укаїни закріпила місцеве самоврядування як один з каналів здійснення народовладдя (ч. 2 ст. 3), наділила населення міських, сільських поселень і інших територій статусом суб'єкта права (ст. 8, 9);

2) муніципальне право регулює відносини в сфері місцевого самоврядування як однієї з форм єдиної публічної влади;

3) місцеве самоврядування не входить в систему державної влади. Місцеве самоврядування можна розглядати як елемент системи стримувань і противаг;

4) місцеве самоврядування покликане вирішувати питання місцевого значення, тобто питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, віднесені до таких статутом муніципального освіти відповідно до Конституції Укаїни, федеральними законами, законами суб'єктів Укаїни.

Предмет муніципального права - відносини в сфері здійснення місцевого самоврядування. Відносини в сфері здійснення місцевого самоврядування - діяльність населення, яка:

а) визнається і гарантується Конституцією Укаїни;

б) здійснюється населенням самостійно і під свою відповідальність;

в) спрямована на вирішення безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення;

г) здійснюється виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій.

В цілому муніципальне право регулює суспільні відносини, сукупність яких можна представити у вигляді наступних основних груп:

- відносини, що виникають в результаті організації місцевого самоврядування як інституту народовладдя;

- відносини, що виникають в процесі реалізації права населення муніципального освіти, а також окремого громадянина на місцеве самоврядування;

- відносини, що виникають у зв'язку з організацією діяльності представницьких, виконавчо-розпорядчих та інших органів місцевого самоврядування;

- відносини, пов'язані з регулюванням статусу членів виборних органів і посадових осіб, наділених повноваженнями на окремі публічно-владні функції в сфері місцевого самоврядування, муніципальної служби, і муніципальних службовців;

- відносини, пов'язані з наділенням окремими державними повноваженнями органів місцевого самоврядування;

- відносини, що виникають в процесі взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади;

- відносини, що виникають в процесі міжмуніципальної співпраці.

На основі предмета муніципального права можна сформулювати і його поняття.

Муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі здійснення організації та функціонування місцевого самоврядування.

Слід враховувати, що це визначення відображає не всі, а лише основні, найбільш важливі характеристики муніципального права.

Під методом правового регулювання в муніципальному праві розуміється сукупність засобів і способів, за допомогою яких правові норми впливають на суспільні відносини в системі місцевого самоврядування, регулюю їх.

У зв'язку з тим, що муніципальне право охоплює сфери публічного та приватного права, воно поєднує два способи регулювання суспільних відносин в системі місцевого самоврядування: імперативний і диспозитивний.

Імперативний метод полягає в тому, що в системі місцевого самоврядування приймаються рішення на місцевих референдумах, зборах, сходах, представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування, посадовими особами місцевого самоврядування, які є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами правовідносин, що діють в межах кордонів муніципального освіти, т. е. в даному випадку в наявності відносини співпідпорядкованості суб'єктів правовідносин, залежність одних від інших.

У разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих у межах його компетенції, настає відповідальність відповідно до чинного законодавства.

Імперативний метод передбачений законодавством про місцеве самоврядування для депутатів і виборних посадових осіб.

Диспозитивний метод запозичений зі сфери приватного права. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і самостійно виступають у цивільному обороті. Вони мають право укладати договори з юридичними особами, з державними органами. В даному випадку застосовується принцип юридичної рівності суб'єктів відносин.

Муніципальні освіти є власниками муніципальної власності. Від їх імені органи місцевого самоврядування управляють і розпоряджаються муніципальної власністю.

При формуванні муніципальної власності органи місцевого самоврядування набувають рухоме і нерухоме майно шляхом укладення договорів купівлі-продажу і т.д.

Таким чином, муніципальне право характеризується поєднанням двох методів регулювання відносин у системі місцевого самоврядування: імперативного і диспозитивного, що і відрізняє його від інших галузей права.

Муніципальне право впливає на суспільні відносини за допомогою таких правових прийомів (способів), какпредпісаніе. дозвіл, заборона, поєднання яких і визначає характер правового регулювання.

Переважання приписи в комплексі способів юридичного впливу на суспільні відносини характерно для імперативного регулювання, яке передбачає субординацію суб'єктів, пряме підпорядкування. Правовідносини в даному випадку виникають, як правило, в результаті і на підставі владного розпорядження. Наявність відносин співпідпорядкованості характерно, наприклад, для адміністративного права, що регулює управлінські відносини.

Дозвіл, що визнає рівноправність сторін, лежить в основі диспозитивного регулювання. Підставою виникнення правовідносин при цьому виступає зазвичай договір. Диспозитивний метод регулювання притаманний галузям приватного права: цивільному, сімейному та ін. Найбільш сильний вплив має місце з боку норм і інститутів громадянського права. Цивільний кодекс РФ, як і інші нормативно-правові акти цивільного законодавства, досить широко регулює майнові відносини за участю муніципальних утворень, інших суб'єктів (учасників) місцевого самоврядування, які стають в цьому випадку одночасно і суб'єктами громадянського права. У ГК України закріплюється положення про те, що «міські, сільські поселення та інші муніципальні освіти виступають у відносинах, регульованих цивільним законодавством, на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин - громадянами і юридичними особами» (п. 1 ст. 124). Від імені муніципального освіти можуть своїми діями набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права і обов'язки органів місцевого самоврядування (ст. 125 ЦК України). В рамках інститутів громадянського права регулюються також відносини муніципальної власності (ст. 215 ЦК України) і її приватизації (ст. 217 ЦК РФ), правовий режим комунальних унітарних підприємств (ст. 113 ЦК України) і муніципальних установ (ст. 120 ЦК України) і т.п.

У муніципальному праві використовується також метод гарантій. який широко застосовується перш за все на федеральному рівні правового регулювання місцевого самоврядування. Особливість цього способу впливу полягає в тому, що держава, визнавши місцеве самоврядування особливим рівнем влади народу, встановивши, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, що місцеве самоврядування самостійно вирішує питання місцевого значення, прийняло на себе обов'язок забезпечити не тільки судову захист від порушень прав місцевого самоврядування, а й його організаційну, фінансову, економічну самостійність. Як приклад можна навести ст. 17 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни», яка встановлює, що утворення органів місцевого самоврядування, призначення посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами не допускається. Відповідно до цього Закону федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Укаїни зобов'язані забезпечувати муніципальних утворень мінімальні місцеві бюджети на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості (ст. 37).

Можна говорити про особливе значення в муніципальному праві методу гарантій. Така значимість пояснюється федеративним характером держави, що надає широкі повноваження суб'єктам Укаїни в галузі місцевого самоврядування. З метою забезпечення прав місцевого самоврядування Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни» строго розмежовує повноваження органів державної влади Укаїни і органів державної влади суб'єктів Укаїни в галузі місцевого самоврядування. При цьому закріплюється, що федеральні закони, закони суб'єктів Укаїни, що встановлюють норми муніципального права, не можуть обмежувати гарантовані Конституцією Укаїни і Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни» права місцевого самоврядування.

Таким чином, в муніципальному праві не використовується один з методів правового регулювання в якості основного, специфічного, властивого даної галузі права, а має місце синтез методів правового регулювання, що обумовлено предметом муніципального права і комплексним характером галузі «муніципальне право». Все це створює особливий режим муніципальної-правового регулювання.