Дворівнева модель місцевого самоврядування

Дворівнева модель місцевого самоврядування.

Розмежування предметів ведення муніципальних утворень різних типів покладалося на суб'єкти Укаїни, які також далеко не завжди закріплювали їх законодавчо. В результаті на практиці або відбувалося дублювання повноважень органів місцевого самоврядування двох рівнів, або складалася система підпорядкування невеликих муніципальних утворень (нижнього територіального рівня) більшим, що прямо заборонено чинним Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни". Крім того, непідлеглість між органами місцевого самоврядування муніципальних утворень двох рівнів приводила до незбалансованості управлінських рішень і трудноуправляеми територій.

Уніфікація організаційних форм місцевого самоврядування.

Чинне законодавчо закріплює основні інститути та організаційні форми, за допомогою яких здійснюється місцеве самоврядування: форми безпосередньої демократії; виборні та інші органи місцевого самоврядування; територіальне громадське самоврядування; добровільні асоціації (об'єднання) муніципальних утворень.

Різноманіття територіальних і організаційних форм місцевого самоврядування проявляється завдяки тому, що в даний час кожен суб'єкт Укаїни має право на свободу нормотворчості в сфері здійснення місцевого самоврядування у встановлених законом межах.

Виникненню організаційного різноманіття форм здійснення місцевого самоврядування на практиці сприяли такі причини: федеративний устрій української держави; багатонаціональний характер країни; самобутність регіонів; особливості віросповідання, історичних, культурних та інших місцевих традицій; різноманітність основних типів поселення (за даними Міністерства національностей можна виділити дев'ять основних типів поселення, всього ж вУкаіни з урахуванням підвидів більше 80 спеціальних типів поселення); право населення обрати власну організаційну форму місцевого самоврядування, систему і структуру органів місцевої влади <1>.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства з урахуванням історичних традицій, національних особливостей, економічних можливостей і політичних інтересів на практиці здійснюються різні організаційні форми місцевого самоврядування.

Новий Федеральний закон також пропонує впорядкувати систему асоціацій муніципальних утворень. Законодавцями передбачається обов'язковість вступу муніципальних утворень в регіональні асоціації, які, в свою чергу, повинні об'єднається в Конгрес муніципальних утворень.

Орієнтація на ефективне життєзабезпечення населення.

Самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення.

Держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного рівня влади. Цей принцип передбачає організаційну відокремленість органів місцевого самоврядування від державних органів влади та зумовлює певні взаємовідносини між державою і муніципальними утвореннями.

Право органів місцевого самоврядування на володіння власною компетенцією, право володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю також знайшли своє закріплення в Конституції Укаїни.

Самостійність органів місцевого самоврядування передбачає наявність у них строго визначеної компетенції. Перелік предметів ведення органів і посадових осіб місцевого самоврядування закріплюється в статутах муніципальних утворень.

Для ефективної діяльності органів місцевого самоврядування потрібно забезпечення їх фінансово-економічної самостійності. До виключних повноважень представницького органу місцевого самоврядування федеральним законодавством в тому числі відноситься: управління муніципальної власністю, формування і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів.

В статутах муніципальних утворень спеціально обмовляється, що органи місцевого самоврядування мають право здійснювати з муніципальним майном будь-які угоди, регламентувати умови використання муніципальної власності, здійснювати приватизацію муніципальної власності.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і державою.

Це один з основних принципів нової моделі місцевого самоврядування, який покликаний забезпечити ефективність вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, тісний зв'язок органів і посадових осіб місцевого самоврядування з населенням і державою, а також облік і захист інтересів населення муніципального освіти в діяльності місцевих органів влади.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою настає в разі порушення ними Конституції, федеральних законів, законів суб'єктів Укаїни, а також за неправомірне здійснення окремих державних повноважень.

Гарантування державою мінімальної матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції Укаїни наділяються правом самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцевий бюджет. Федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єкта Федерації відповідно до закону забезпечують муніципальних утворень мінімальні місцеві бюджети шляхом закріплення дохідних джерел для покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів.

Перевагою Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни" є інтегрування в нього нових правових норм про фінансові основи місцевого самоврядування.

У той же час згідно з цим Законом район отримає можливість здійснювати бюджетне регулювання сільських поселень, що на практиці може призвести до створення додаткових умов для підпорядкування нижчестоящих територій району. Недоліком нового Закону також можна вважати закріплений режим негативних трансфертів, в результаті якого знизяться стимули розвитку муніципальних образованій- "донорів".

Незважаючи на деякі недоліки, нова модель організації місцевих органів влади принципово відрізняється від своєї попередниці - радянської моделі місцевого самоврядування. У радянському суспільстві існувала єдина система представницьких органів влади - Рад народних депутатів, побудованих на загальних принципах: єдності Рад всіх рівнів як органів державної влади, їх верховенства і повновладдя (які носили суто формальний характер) в системі державних органів, демократичного централізму.

Становлення нової моделі місцевого самоврядування вУкаіни являє собою складний і тривалий процес, тому що детермінований внутрішніми особливостями держави, історичними традиціями, національними особливостями, політичними і економічними факторами, а також менталітетом суспільства. Муніципальна реформа далека від свого завершення, потрібно доопрацювання нормативно-правової бази місцевого самоврядування, чекає велика робота по її реалізації на практиці.

2.4. Зарубіжні моделі місцевого самоврядування

У зв'язку з проведенням реформи місцевого самоврядування в Укаїни досить багато уваги приділяється зарубіжного досвіду організації місцевої влади, і зокрема зарубіжним моделям місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування - це система горизонтальних і вертикальних взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування. Вперше місцеве самоврядування було юридично оформлено в Римі в першому столітті до нашої ери. В даний час практично кожна країна має свою модель місцевого самоврядування. Основними зарубіжними моделями по праву вважають англосаксонську і континентальну моделі місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель місцевого самоврядування - сучасна зарубіжна система місцевого самоврядування, що виникла в Великобританії і діюча в даний час у Великобританії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Для неї характерні такі риси:

1) децентралізація управління;

2) многоуровневость моделі місцевого самоврядування (існування двох, а іноді і трьох рівнів місцевого самоврядування);

3) високий ступінь автономії різних рівнів влади;

4) чітке визначення компетенції органів кожного рівня;

5) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування;

6) повноваження органів місцевого самоврядування визначаються на основі позитивного принципу правового регулювання (принцип inter vires). Принцип inter vires (від лат. Діяти в межах своїх повноважень) отримав своє втілення в правилі Ділона. Це правило надання повноважень місцевим органам влади, за яким муніципальні органи мають право робити лише те, що їм прямо дозволив закон (дозволено лише те, що прямо наказано);

7) відсутність на місцях контролюючих органів, представників центральної влади;

8) здійснення непрямого контролю за допомогою фінансових важелів і через судові органи;

9) муніципалізація багатьох служб (наприклад, передача служб з приватного сектора в ведення муніципалітету) і т.п.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це сучасна зарубіжна модель місцевого самоврядування, яка виникла у Франції і діюча в даний час в Континентальній Європі, у Франції, Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході. Для даної моделі характерні наступні основні риси:

1) високий ступінь централізованого управління;

2) многоуровневость моделі місцевого самоврядування;

3) підпорядкування нижчестоящого рівня влади вищестоящого рівня;

4) відсутність чіткого визначення компетенції органів кожного рівня (буває, що одні й ті ж питання в одних регіонах вирішують виборні органи місцевої влади, а в інших - представники державної влади);

5) поєднання виборності і призначуваності місцевих органів влади;

6) принцип ultra veries (від лат. Діяти з перевищенням повноважень), що втілився в правилі негативного регулювання. Правило негативного регулювання - правило надання повноважень місцевим органам влади, згідно з яким муніципальним органам дозволені всі дії, прямо не заборонені законом і не належать до компетенції інших органів (дозволено все те, що не заборонено);

7) поєднання державного управління і місцевого самоврядування в межах одних адміністративно-територіальних одиниць;

8) здійснення прямого контролю за діяльністю місцевих органів влади за допомогою контролюючих органів;

9) муніципальна служба розглядається як різновид державної служби.

Решта зарубіжні моделі - німецька, італійська, японська тощо розглядаються як змішані форми англосаксонської і континентальної моделей місцевого самоврядування, тому що в них присутні ознаки і тієї й іншої системи і, крім того, власні особливості.

Наприклад, Німеччина є федеративною державою, тому структура державного управління складається з трьох незалежних рівнів: федеральний управління, земельне управління і комунальне управління. Кожен з рівнів влади має власний автономним колом завдань.

Комунальне управління. в свою чергу, також поділяється на три рівні: общинне, районне та надрайонні. Місцеве самоврядування означає виконання місцевими органами відповідно до закону під свою відповідальність власні і покладені на них державні завдання. Громади є головним суб'єктом комунального управління. Завдання, які стоять перед органами управління громад, поділяються на два види:

2) завдання, делеговані органами державної влади.

Таким чином, місцеві органи влади виконують функції і як інститути самоврядування, і як державні органи в рамках делегованих їм повноважень.

У ряді країн Латинської Америки (Аргентині, Мексиці, Колумбії, Бразилії) існує иберийская модель місцевого самоврядування. У країнах з соціалістичним ладом (Куба, КНР) збереглася радянська модель місцевого управління. У країнах, що розвиваються (Індія, Малайзія, Кенія) отримало своє поширення пряме державне управління на місцях. У мусульманських країнах система місцевого самоврядування заснована на релігійному підході.

Різні також і способи формування місцевих органів влади. Найбільшого поширення набули такі організаційні форми:

1. "Сильний мер - слабкий рада". обрання мера здійснюється безпосередньо населенням, що зумовлює його більш широкі повноваження по відношенню до представницького органу місцевого самоврядування. Мер самостійно вирішує багато питань місцевого значення та має право відкладального вето на рішення ради.

2. "Сильний рада - слабкий мер". обрання мера відбувається з числа депутатів представницького органу місцевого самоврядування, що визначає обмеження повноважень мера (особливо по координації діяльності органів місцевого самоврядування). В даній формі за мером в основному закріплюються представницькі та оперативно-виконавчі функції. Рада в даному випадку має великий обсяг прав у сфері управління, у господарських і фінансових питаннях і особливо в питаннях призначення на посади.

4. Комісійна форма. комісія утворюється з виборних осіб, кожен з яких одночасно керує будь-яким відділом місцевого виконавчого органу. У даній моделі не передбачається наявність вищої посадової особи. Недоліком цієї організаційної форми може бути лобіювання комісіонерами інтересів тільки своїх відділів, що може привести до дестабілізації.

Специфіка зарубіжних моделей місцевого самоврядування, особливості їх організаційних форм і систем, ступінь взаємодії органів державної влади та органів місцевого управління багато в чому залежать від цілого ряду чинників: історичного розвитку, географічного положення, національних традицій, культурних цінностей, економічних можливостей, політичних інтересів і т. п.

Разом з тим деякі дослідники також виділяють наступні загальні тенденції в розвитку зарубіжних моделей місцевого самоврядування:

1) посилення виконавчої влади місцевого самоврядування за рахунок представницької системи (наприклад, за виконавчими органами закріплюється більший обсяг владних повноважень, представницькі органи передають частину своїх функцій представницьким органам). Це викликає, з одного боку, зростання впливу бюрократії, а з іншого - зростання професіоналізму в муніципальному управлінні;