Депутати не пишуть закони і не будуть

Нещодавно стало відомо, що вУкаіни планується створення «Центру законотворчості», який буде допомагати суб'єктам права законодавчої ініціативи розробляти нові закони. Іншими словами, Центр створюється «для оптимізації роботи Державної Думи».

Для розробки концепції «Центру законотворчості» хочуть привернути МДЮА ім. О. Є. Кутафіна як одну з провідних юридичних шкіл.

Можна тільки вітати, що намічається науково-експертний супровід законотворчої діяльності парламентарів. Але виникає питання: а чому ж раніше займалися такі титани, як Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ, Інститут держави і права РАН, РАНХиГС при Президентові РФ, ВШЕ (з входять до її структуру Інститутом правових досліджень), ФГБНУ Дослідницький центр приватного права імені С. С. Алексєєва при Президентові РФ? Хіба їх не залучали до розробки законопроектів?

Передбачається, що Центр законотворчості буде розробляти законопроекти і проводити експертизу законопроектів силами науково-професійної спільноти, що в підсумку повинно підвищити якість законотворчої діяльності. Чим же займатимуться депутати, якщо законопроекти за них будуть готувати працівники Центру? На що Державній Думі солідний і професійний Апарат, якщо законотворчістю займеться Центр?

ХТО І ЯК ПИШЕ ЗАКОНИ?

Сенс наявності в законодавчому органі профільних комітетів та апарату якраз в тому, щоб ці структури займалися професійною розробкою і доопрацюванням законопроектів. Наприклад, депутат вирішив написати закон в сфері, де він слабо розбирається, але точно знає, що потрібно ввести певну норму, щоб все налагодилося. Депутат дає доручення своєму комітету, працівники якого є фахівцями (або повинні бути фахівцями) в цій сфері, і вони пишуть законопроект. Перед розглядом законопроекту на засіданні Думи він потрапляє в Правове управління. Юристи парламенту оцінюють проект на відповідність чинному законодавству та дотримання правил законодавчої техніки. Комітет враховує зауваження юристів і вносить відповідні правки до законопроекту. Таким чином, на розгляд депутатів потрапляє документ, який, як правило, розроблений фахівцями у відповідній сфері та вивірений юристами.

Є інша проблема: депутати не зобов'язані слухати правове управління. Тобто висновок юристів не є обов'язковим для депутатів. Наявність висновку в пакеті документів до законопроекту, виносячи на розгляд Думи, обов'язково, але в рідкісних випадках депутати не погоджуються з юристами. Чи здатний Центр законотворчості вирішити цю проблему? Малоймовірно. Чи будуть прислухатися депутати до думки Центру? Можливо, будуть, а може, і не завжди.

Як будуть співвідноситися функції Центру законотворчості з функціями профільних комітетів Державної Думи і Правового управління? Чи буде його робота співвіднесена з Регламентом Державної Думи? У ЗМІ такої інформації поки немає, тому неясно, який статус буде у Центру.

Після того як законопроект підготовлений і узгоджений, суб'єкт права законодавчої ініціативи вносить його в Державну Думу разом з пакетом обов'язкових документів (супровідний лист, пояснювальна записка, фінансово-економічне обґрунтування, перелік законів, які треба буде змінити в зв'язку з прийняттям нового закону, висновок Уряду РФ, якщо закон вимагатиме фінансування з федерального бюджету). Далі законопроект отримує висновки профільних комітетів і Правового управління, проводиться узгодження основних положень проекту та шліфування законодавчої техніки в рамках регламентних процедур. У ситуації, коли законопроект розробляється інститутом, розробник не бере участі в регламентних процедурах. Тобто його діяльність здійснюється поза регламентом.

У таких інститутів, як ІЗіСП і ІДП РАН, величезний досвід законопроектної діяльності та блискучі фахівці з усіх галузей законодавства, вчені зі світовими іменами. Незрозуміло, навіщо створювати ще якусь установу, збирати фахівців, якщо база для юридичної науково-експертного супроводу законотворчості вже створена.

ЯК НАПИСАТИ ЯКІСНИЙ ЗАКОН?

Якісний, працездатний, корисний закон, який здатний зміцнити країну, підвищити життєздатність держави, дійсно, можна розробити за наявності потужної наукової підтримки. Така підтримка повинна бути міждисциплінарної. Одні юристи, навіть самі блискучі, не зможуть створити закон, не розбираючись в тій сфері, в якій він буде діяти. Галузеві фахівці - економісти, фінансисти, будівельники, лікарі, вчителі, керівники - ті, хто знає свою сферу зсередини - краще юристів представляють, до чого може призвести ухвалення тієї чи іншої норми. Вони зсередини знають проблеми, що лежать в області їх спеціалізації. Саме у них треба питати: що треба зробити, щоб поліпшити становище в цій сфері? Так можна виявити проблеми і запропонувати їх вирішення. Так і має створюватися законопроект: спочатку цінності, на їх основі - постановка цілей, виявлення проблем, що перешкоджають досягненню цілей, постановка завдань, вироблення рішень, їх формалізація мовою закону.

Ціннісний підхід і міждисциплінарний супровід розробки законопроекту використовує Центр Сулакшин. У ЦНПМІ розроблена своя методика законотворчості: від постановки 100 питань по передбачуваному предмету регулювання до складання проблемного дерева (від цінностей і цілей до конкретних проблем і їх рішень). Однак розроблені Центром законопроекти, незважаючи на їх високу оцінку представниками наукового світу (наприклад, законопроект про Державний позабюджетний інвестиційно-кредитному фонді), не отримують належної уваги з боку держави. Ідеї, які могли б підвищити жізнеспособностьУкаіни, рівень життя громадян, державі чомусь не цікаві.

У Центрі Сулакшин підготовлений пакет законодавчої ініціативи з проблем науково-експертної підтримки державного управління. На наш погляд, актуально ставити питання саме так: державне управління (а не тільки законотворчість) повинно мати науково-експертний супровід. І не тільки експертів-юристів, а й експертів у всіх сферах управління. Державно-управлінські рішення повинні бути вивірені і науково обгрунтовані. Наука для того і існує, щоб робити життя людей і країни краще.

Ціннісний підхід і участь в розробці законопроекту галузевих фахівців, крім юристів, також не затребуване в практиці українського законотворення. Серйозне опрацьовування теми перед створенням законопроекту вимагає більше зусиль і часу, а зараз закони нерідко пишуться «на коліні», за день-два. Особливо це стосується злободенних питань.

Якщо провідну роль в новому Центрі законотворчості буде грати, наприклад, МДЮА-МГЮУ, то це буде означати панування юристів і формального підходу до законотворчості (при всій повазі до цього Університету). Іншими словами - нічого принципово нового. Не виключено, що і закони по факту будуть писати ті ж люди, що і зараз, тільки тепер вони будуть працевлаштовані в Центрі законотворчості. І так само, як і зараз, закони писатимуть не депутати.