Біженці з України сьогодні правовий аспект
Експерт Центру наукової політичної думки та ідеології, к.ю.н. Олександр Гаганов
1. Правове регулювання
Правове регулювання питань, пов'язаних з біженцями, включає в себе широкий спектр нормативних правових актів: від Конвенції ООН про статус біженців і Федерального закону про біженців до постанов Уряду України та наказів ФМС (всього понад 15 нормативних правових актів).
Основними актами можна вважати наступні:
Конвенція ООН про статус біженців 1951 року;
Сам по собі обсяг правового регулювання можна назвати достатнім для даної сфери. Якісна його сторона вимагає окремого розгляду і оцінки, в тому числі з позицій правозастосовчої практики.
2. Кого вважати біженцем?
Розглянемо спочатку друга ознака: неможливість і небажання повернутися в країну громадянства (колишнього місця проживання). Треба сказати, що в Законі все не так однозначно з цим ознакою. За змістом формулювання пункту 1 статті 1 Закону про біженців це відноситься тільки до осіб без громадянства.
Якщо ж людина тікає з країни не через переслідування за тією або іншою ознакою, а від військових дій, з побоювань за своє життя, залишаючи будинок, господарство, родичів, то, як правило, він сподівається повернутися додому, коли війна закінчиться. Тому виділення такої ознаки здається нелогічним.
Виходить, що ні в силу Закону, ні в силу Конвенції, чоловічок, що від війни, не має ніяких гарантій бути визнаною біженцем.
Так, за цією Угодою останнє зобов'язане:
здійснювати евакуацію населення із зон збройних і міжнаціональних конфліктів, надаючи можливість для його безперешкодного добровільного виїзду на територію однієї з Договірних Сторін;
забезпечувати особисту і майнову безпеку евакуюються, домагаючись припинення вогню, дотримання охорони громадського порядку під час евакуації;
відшкодовувати біженцям і вимушеним переселенцям вартість залишеного або втраченого ними на його території житла та іншого майна, компенсувати шкоду здоров'ю і втрату заробітку.
Угода була підписана главами держав Азербайджану, Вірменії, Білорусії, Казахстану, Киргизії, Укаїни, Таджикистану, Туркменії, Узбекистану. Україна в ньому участі не брала.
3. Як отримати статус біженця?
Якщо людина законно перетнув граніцуУкаіни, то він може просити про визнання його біженцем або відразу на кордоні в пункті пропуску, або пізніше звернутися в ФМСУкаіни. (Зараз ми не будемо розглядати ситуацію, в якій іноземний громадянин може звернутися в дипломатичне представництво або консульствоУкаіни на території третьої держави з клопотанням про визнання біженцем до від'їзду в Україну.)
У першому випадку клопотання передається до органу ФМС протягом трьох днів і ще протягом п'яти днів попередньо розглядається. Потенційний біженець при цьому продовжує перебувати практично на кордоні, в місці тимчасового утримання. Його клопотання проходить попередній розгляд, за результатами якого видається або не видається свідоцтво про розгляд клопотання по суті.
Пункт 1 статті 5 Федерального закону містить 10 підстав для відмови в розгляді клопотання по суті. Спірними можна назвати наступні:
якщо особа покинуло державу своєї громадянської належності (свого колишнього місця проживання) не по обставин, передбачених підпунктом 1 пункту 1 статті 1 Федерального закону, і не бажає повертатися в державу своєї громадянської належності (свого колишнього місця проживання), побоюючись зазнати відповідно до законодавства даного держави покарання за незаконний виїзд за межі його території або за вчинене в ньому інше правопорушення;
якщо особа було змушене незаконно перетнути державний кордон Укаїни з наміром клопотати про визнання біженцем і не звернулося з клопотанням в порядку, передбаченому підпунктом 3 пункту 1 статті 4 Федерального закону (не звернулася з клопотанням протягом доби).
У тих умовах, які створилися зараз на граніцеУкаіни і України, люди навряд чи думають про те, як і де вони перетинають кордон, законно чи не дуже, і скільки у них є час на звернення до ФМС: важливо врятуватися. Відповідно до Закону, всі громадяни України, які не оформили міграційну карту при перетині кордону, або «незаконно виїхали» з країни, можуть отримати відмову в розгляді клопотання про визнання біженцем хоча б тільки за цими двома підставами. Як бути з тими, чиї документи були знищені разом з будинками і всім майном? Звичайно, на це питання у ФМС є відповідь, однак процедура ще більше ускладнюється в таких випадках.
Після отримання свідоцтва потенційний біженець здає свій національний паспорт на зберігання в ФМС, його особистість на території України засвідчується цим свідченням. Для виїзду за межі України йому знову треба буде звертатися в ФМС, тобто так просто повернутися додому він уже не може.
По суті клопотання розглядається в термін до трьох місяців, проводиться анкетування та співбесіди з біженцем (що тривають не більше чотирьох годин), проводиться процедура ідентифікації особистості і обов'язкова державна дактилоскопічна реєстрація, медичний огляд. Термін розгляду може бути продовжений ще на три місяці.
4. Що дає статус біженця?
Права біженця регламентовані статтею 8 Федерального закону про біженців. Біженець і члени його сім'ї мають право на:
2) забезпечення проїзду і провезення багажу до місця перебування;
3) отримання харчування і користування комунальними послугами в центрі тимчасового розміщення;
4) охорону в центрі тимчасового розміщення;
5) користування житловим приміщенням;
6) медичну і лікарську допомогу;
7) направлення на професійне навчання або сприяння в працевлаштуванні;
8) роботу за наймом або підприємницьку діяльність;
10) влаштування дітей в дитячі садки, школи, вузи;
11) сприяння в отриманні відомостей про родичів;
12) оформлення проїзного документа для виїзду за межі території Укаїни і в'їзду їх на територію Укаїни;
13) надання права на постійне проживання на території Укаїни або на придбання громадянства Укаїни;
14) участь у громадській діяльності;
15) добровільне повернення в державу своєї громадянської належності (свого колишнього місця проживання);
16) виїзд на місце проживання в іноземну державу.
Наскільки ці права реалізуються на практиці, складно сказати. Ми бачимо (по телевізору), що фактичним біженцям з України надається тимчасове житло, харчування, медична допомога. Для всіх або не всім і в якому обсязі - достовірної інформації немає.
5. Альтернативні процедури
Закон про біженців передбачає також процедуру отримання тимчасового притулку, порядок надання тимчасового притулку визначено постановою Уряду РФ. Тимчасовий притулок може бути надано тим, хто (пункт 2 статті 12 Закону про біженців):
1) має підстави для визнання біженцем, але обмежується заявою з проханням про надання можливості тимчасово перебувати на території Укаїни;
2) не має підстав для визнання біженцем, але з гуманних спонукань не може бути виселений (депортований) за межі території Укаїни.
Рішення про надання тимчасового притулку приймається при наявності підстав для визнання особи біженцем за результатами перевірки відомостей про цю особу, в тому числі обставин прибуття на терріторіюУкаіни або існування гуманних причин, що вимагають тимчасового перебування даної особи на терріторііУкаіни (наприклад, стан здоров'я). Процес і терміни отримання притулку в цілому схожі з процедурою отримання статусу біженця, але процедура отримання тимчасового притулку все ж менш громіздка, ніж при отриманні статусу біженця. Тимчасовий притулок надається на термін до 1 року, який може продовжуватися.
Детально процедура розгляду клопотання про надання тимчасового притулку розписана тим самим адміністративним регламентом, що і процедура отримання статусу біженця. Зокрема в регламенті сказано, що заява про надання тимчасового притулку на терріторііУкаіни розглядається по суті в будь-якому випадку. Підставою для відмови в наданні тимчасового притулку на території Укаїни є відсутність обставин, передбачених пунктом 2 статті 12 Федерального закону про біженців. Тобто, треба розуміти це так, що людина, що претендує на отримання тимчасового притулку, все одно повинен відповідати визначенню поняття біженця. Розраховувати на те, що особа, яка не має підстав для визнання біженцем, з гуманних спонукань має бути залишено вУкаіни, годі й говорити. Немає навіть приблизного переліку таких «гуманних спонукань», тому прийняття рішення на цій підставі видається абсолютно довільним. Постанова Уряду і адміністративний регламент пов'язують «гуманні спонукання» в першу чергу зі станом здоров'я заявника.
Процедура отримання тимчасового притулку складається з чотирьох етапів (проти шести - при клопотанні про статус біженця - немає попереднього розгляду заяви):
прийом заяви про надання тимчасового притулку;
проведення індивідуальної співбесіди з заповненням анкети і опитувального листа;
розгляд заяви про надання тимчасового притулку;
Індивідуальні співбесіди, так само як і для потенційних біженців, тривають не більше чотирьох годин і можуть проводитися кілька разів з інтервалами не більше двох робочих днів. Анкета заявника однакова для тих, хто просить про статус біженця, і тих, хто просить про тимчасове притулок. Також обов'язково проводяться дактилоскопічна реєстрація і медичний огляд.
Права осіб, яким надано тимчасовий притулок, збігаються з правами осіб, які отримали свідоцтво про те, що вони клопочуться про статус біженців, крім права на отримання ста рублів від держави:
1) право на перекладача;
2) право на забезпечення проїзду і провезення багажу до місця перебування;
3) право на направлення до центру тимчасового розміщення;
4) право на отримання харчування і користування комунальними послугами в місці тимчасового утримання або центрі тимчасового розміщення;
5) право на медичну і лікарську допомогу;
6) право на отримання сприяння в напрямку на професійне навчання в центрі тимчасового розміщення або у працевлаштуванні.
У зв'язку з цим не можна говорити про те, що отримати тимчасовий притулок юридично простіше, ніж отримати статус біженця. Можливо, на практиці, дійсно, простіше, визначити це можна за відповідною статистикою.
6. Удосконалення законодавства
У Державну Думу внесено кілька проектів федеральних законів, спрямованих на спрощення процедур для біженців з України.
Позитивним моментом цієї законодавчої ініціативи можна назвати те, що депутати, вносячи даний проект закону, висловили свою офіційну позицію щодо подій на Південному Сході України.
Позиція ця чітко сформульована в пояснювальній записці: «в результаті політичних потрясінь, пов'язаних з тим, що сталося на Україні насильницьким захопленням влади і зміною конституційного ладу, геноцидом, утиском прав громадян, іноземною інтервенцією, складається екстраординарна ситуація, яка загрожує життю всіх російськомовних громадян України».
Названі законопроекти відзначають, що їх прийняття не потребуватиме витрат з федерального бюджету. Однак будь-яке спрощення отримання статусу біженця або навіть отримання тимчасового притулку, в умовах масової втечі в Україну, в результаті зажадає значних витрат.
«Тимчасовий притулок - право тимчасово перебувати на території Укаїни, надане особі, яка добивається притулок, в зв'язку з наявністю серйозних підстав вважати, що ця особа стане жертвою позасудового позбавлення життя, тортур або зіткнеться з реальною загрозою для життя в результаті масового порушення прав людини, загального насильства чи інших подій, серйозно порушують громадський порядок в державі його громадянської належності або колишнього місця проживання;
тимчасовий захист - право тимчасово перебувати на території Укаїни іноземного громадянина або особи без громадянства, який прибув на територію Укаїни в екстреному порядку в складі групи осіб внаслідок збройного внутрішнього або міжнародного конфлікту, масового порушення прав людини, загального насильства чи інших подій, серйозно порушують громадський порядок в державі його громадянської належності або колишнього місця проживання ».
Очевидно, що законопроект враховує обставини збройного внутрішнього або міжнародного конфлікту, масового порушення прав людини, загального насильства; перелік обставин для надання тимчасового притулку включає в себе побоювання заявника стати «жертвою позасудового позбавлення життя, тортур або зіткнутися з реальною загрозою для життя в результаті масового порушення прав людини, загального насильства». На наш погляд, такий напрямок коригування понять можна вважати актуальним і перспективним для вдосконалення правового регулювання даної сфери.
Звернемося до проекту постанови Уряду України «Про надання тимчасового притулку громадянам України на території Укаїни в спрощеному порядку». Проект постанови розроблено на підставі пункту 2 статті 14 Закону про біженців, про яку йдеться вище. Проект постанови містить норми, що надають максимальний правовий захист громадянам України, зокрема, він наказує:
всім громадянам України надавати тимчасовий притулок на території Укаїни в спрощеному порядку без його розгляду в індивідуальному порядку;
до особливої вказівки Уряду Укаїни, утриматися від депортації, адміністративного видворення та реадмісію громадян України в країну громадянської належності.
Зазначена постанова має затвердити Тимчасовий порядок надання тимчасового притулку на території Укаїни в спрощеному порядку. Цей спрощений порядок передбачає вирішення питання про надання тимчасового притулку протягом трьох робочих днів і звільнення заявників від медичного огляду.
Існуюче поняття біженця застаріло. Фактично воно не передбачає ситуацію, коли люди не піддаються особистому переслідуванню за тими чи іншими ознаками, а біжать від війни. У той же час, як показує практика останніх днів, ризик особистого переслідування жителів Південного Сходу на територіях, покинутих ополченцями, більш ніж реальний (мова йде про «фільтрації»). Наскільки це буде враховуватися при наданні статусу біженця, покаже час. Взагалі, варто було б удосконалити як українське законодавче регулювання поняття біженця і суміжних понять (ввести нові поняття), так і міжнародне правове регулювання.
Та процедура визнання біженцем або надання тимчасового притулку, яка є зараз, не дає людині ніяких гарантій, ніякої впевненості в тому, що він отримає захист від держави, в яке біжить від війни.
Поточний стан правової бази для визнання біженцями не містить будь-яких пільг для громадян колишніх союзних республік, не демонструє захист російськомовного населення за пределаміУкаіни.
Залишається сподіватися на те, що та екстраординарна ситуація, яку ми маємо зараз на кордоні з Україною, величезний потік біженців, змусять українську державу вирішувати проблеми людей не формально, а на основі загальнолюдських цінностей: поваги до людського життя, співчуття, взаємодопомоги.