Тетяна Абанкина - прокрустове ложе бюджетної культури

Навіть якщо вважати офіційний темп інфляції заниженими і орієнтуватися на експертні оцінки, все одно зростання витрат на культуру суттєво випереджає темп інфляції, по крайней мере, в 2-2,5 рази. Отже, і в реальному вираженні фінансовий потік, що направляється в сферу культури, збільшився не на відсотки, а в рази.

Так, якщо в більшості регіонів частка доходів установ культури від платних послуг не перевищує 20%, то в Москві зворотна ситуація - доходи від платних послуг становлять майже 80%, а бюджетне фінансування близько 20%. У Харкові частка доходів від платних послуг понад 60%. Очевидно, що розвиток дозвільної інфраструктури обумовлено рівнем доходів населення і обсягом платоспроможного попиту, хоча Наддинамічний відбувається запозичення і трансляція зразків за моделлю дифузії інновацій: від столиць до регіональних великим центрам, з яких формується опорний каркас мережевої інфраструктури, а потім нововведення поширюються вшир, як кола по воді, захоплюючи території навколо вузлових центрів мережі.

Витрати бюджетів суб'єктів Федерації на культуру зросли в 4,8 рази, а витрати федерального бюджету - в 8,8 рази. Отже, найбільш високими темпами зростало фінансування федеральних установ культури, майже в два рази перевищуючи темп зростання витрат на регіональні і муніципальні установи культури. Беручи до уваги те, що федеральні установи культури зосереджені переважно в Москві і Харкові (в Москві - більше 15% театрів і концертних організацій, в Санкт-Харкові - понад 6%, висока частка театрів і концертних організацій в Московській області - понад 5%) , дистанція в фінансовому положенні між столичними і іншими установами культури за цей період тільки зростала (на частку Москви і Харкові припадає близько 16% виділених на культуру бюджетних коштів).

Проаналізуємо тепер, куди направляється фінансовий потік доходів від платних послуг. ВУкаіни понад 122 тис. Зареєстрованих організацій культури, з них близько 108 тис. Т. Е. 88%, - бюджетні установи. Усередині бюджетних установ частка бюджетного фінансування дуже висока. В середньому вона становить близько 80% і, звичайно, коливається за видами діяльності (рис. 2).

За моїми розрахунками, з урахуванням частки бюджетних установ і частки в них бюджетного фінансування близько 70% доходів від платних послуг не потрапляють до установ культури, а акумулюються в 12% недержавних організацій культури. Таким чином, існуючі заклади культури фактично стоять осторонь від основних позабюджетних фінансових потоків.

При цьому треба зазначити, що вУкаіни склалася очевидна дискримінація в доступі до бюджетних ресурсів між бюджетними установами та недержавним некомерційним сектором, так званими НКО (некомерційними організаціями). У нас законодавчо закріплені зобов'язання засновника повністю або частково фінансувати створені бюджетні установи. Лукавство законодавства полягає в тому, що ніде не обумовлено, що таке «повністю» і наскільки «частково» засновник зобов'язаний їх фінансувати. Звідси досить серйозні проблеми недофінансування закладів культури. Проте державні і муніципальні органи виконавчої влади хоча б частково фінансують створені ними установи. Ніяких бюджетних зобов'язань щодо фінансування недержавних некомерційних організацій законодавство не передбачає. Хоча багатьма експертами відзначається, що недержавні організації в сфері культури часто надають послуги і реалізують проекти більш ефективно, більш якісно і більш цікаво. Тому немає ніяких підстав надавати перевагу бюджетні установи організаціям недержавного некомерційного сектора.

Таким чином, застаріла і негнучка мережу бюджетних установ становить вУкаіни основну частку організацій культури. Вони, незалежно від якості і ефективності своєї роботи, мають привілейований доступ до бюджетних ресурсів, в тому числі до стабільно росте в останні роки бюджетному фінансуванню, використовують державну (або муніципальну) власність, спираються на сформовану інфраструктуру, т. Е. Кадровий потенціал, колекції , фонди, архіви, пам'ятники, а також будівлі, приміщення, обладнання і так далі, при цьому освоюють менше третини ринкового потенціалу індустрії культури.

Таким чином, за цей період економічної стабільності і значного припливу фінансових ресурсів у сферу культури істотних зрушень тут не відбулося. Очевидно, що додаткові вкладення коштів в існуючі бюджетні установи не приведуть до поліпшення кінцевих результатів їх діяльності - підвищення якості та доступності бюджетних послуг для населення. Отже, необхідно реформувати бюджетний сектор, з тим щоб перейти від фінансування самого факту існування бюджетних установ до фінансування кінцевих результатів.

Істотним виявляється розрив у фінансовій забезпеченості між Україною та європейськими країнами, якщо порівнювати середні питомі показники бюджетного фінансування в розрахунку на одну установу. Ступінь «розмазування» бюджетних коштів вже досягла вУкаіни такого рівня, коли діяльність установ культури перетворюється в повну профанацію. Так, за останні 15 років кількість театрів зросла в 1,6 рази, музеїв - більш ніж в два рази. При цьому кількість вистав знизилося в 1,3 рази, щорічна кількість виставок - в 1,1 рази, відвідуваність музеїв скоротилася майже в три рази, театрів - майже в чотири рази [3].

Як було показано вище, збільшення числа установ культури призводить тільки до ще більшого «розмазування коштів» без поліпшення якісних результатів діяльності. Значить, підвищити ефективність бюджетних витрат і поступово подолати сформовані диспропорції дозволять тільки оптимізація мережі бюджетних установ, підвищення їх господарської та фінансової самостійності за рахунок перетворення частини з них в автономні установи або державні (муніципальні) некомерційні організації, що працюють на принципах відповідального фінансового менеджменту.

Диференціація за видатками (як між регіонами, так і всередині підгалузей культури) дуже істотна. Ступінь її важко виправдати якимись об'єктивно склалися природно-кліматичними, транспортними та іншими відмінностями, які призводять до об'єктивного подорожчання вартості бюджетних послуг (наприклад, північними коефіцієнтами в зарплаті, відмінностями в транспортній доступності, вартістю одиниці умовного палива, тривалості опалювального сезону та т. д.). Навіть з урахуванням регіональних коефіцієнтів рівень диференціації становить 5-7 разів. Такий стан призводить до різкої нерівномірності розвитку, руйнування єдиного культурного пространстваУкаіни, труднощам в реалізації міжрегіональних культурних проектів і програм.

Сфера культури в усьому світі будується на поєднанні бюджетного і позабюджетного фінансування, в її рамках існують різні види діяльності, великий обсяг рухомого і нерухомого майна, частина якого виведена з цивільного обороту або має відповідні обмеження: щодо пам'яток, бібліотечних, архівних та інших фондів, музейних колекцій потрібні спеціальні режими управління.

Як показує практика, бюджетні установи не мають ніяких внутрішніх стимулів до розвитку, реформування і модернізації. Тип цих організацій відноситься до найбільш резистентним. Форма бюджетної установи жорстка і орієнтована скоріше на виконавську дисципліну, ніж на створення умов для реалізації творчих проектів. Установа створюється власником для виконання його завдань. Власник регламентує діяльність і фінансує заклад повністю або частково за кошторисом, яка і є формою контролю за витрачанням бюджетних коштів. Незважаючи на те що частка позабюджетних джерел фінансування поступово зростає, бюджетне фінансування залишається домінуючим, і установи культури переважно орієнтуються на нього. Майно закладів культури знаходиться в державній або муніципальній власності, тому доходи від підприємницької діяльності бюджетних установ є неподатковими доходами бюджету.

Обмеження фінансової самостійності установи обумовлені захистом прав власника від можливого фінансового і майнового збитку, якщо діяльність установи виявляється неефективною. На установи не поширюється закон про банкрутство. Підкреслимо, що відповідно до Цивільного кодексу України саме власник майна несе субсидіарну (т. Е. Додаткову) відповідальність за всіма зобов'язаннями установи, в тому числі і у випадках недостатності знаходяться в його розпорядженні коштів, зокрема за договорами, укладеними понад ліміти бюджетних зобов'язань ( за законодавством бюджетні установи мають можливість приймати цивільні зобов'язання - укладати договори - понад межі затвердженої для них кошторису доходів і витрат). Звідси наростаючі бюджетні заборгованості і невиконані зобов'язання, звідси і намічене посилення контролю з боку власника.

Вкорінені в останнє десятиліття установки на «збереження мережі закладів, недопущення її руйнування, реорганізації і т. Д.» Забезпечували відповідні фінансові механізми кошторисного фінансування цих установ. А самі установи, маючи щорічні бюджетні вливання (недостатні, але все-таки гарантовані), як правило, виступають не як активні суб'єкти господарювання, а як пасивні виконавці рішень вищестоящих інстанцій, слабо орієнтуються на потреби і інтереси різних груп населення. Коли відсутні стимули до розвитку, немає необхідності постійно доводити свою конкурентоспроможність і ефективність.

Сьогоднішня проблема якості бюджетних послуг багато в чому викликана збереглася бюджетною підтримкою морально і матеріально застарілих технологій, установ, колективів. Фактично це - «бюджетні милиці» для збереження культурно-дозвіллєвих послуг низької якості.

Однак не всі установи орієнтуються тільки на бюджетні джерела. Найбільш успішні адаптувалися до ринкових умов і практично переорієнтувалися на надання платних послуг користуються підвищеним попитом населення, і існують, в основному, на позабюджетні джерела фінансування. Вони стали активними економічними суб'єктами на ринку культурно-дозвіллєвих послуг.

Очевидно, що для певних організацій організаційно-правова форма «установи» стала «вузька і мала». Вона обмежує їх фінансово-господарську самостійність, перешкоджаючи подальшому розвитку, в тому числі реалізації статутних цілей, що часто штовхає їх на порушення бюджетного законодавства.

Можна перетворити частину бюджетних установ, перетворивши їх в автономні установи (АУ) або державні (муніципальні) автономні некомерційні організації Г (М) АНО, що працюють на принципах відповідального фінансового менеджменту. Відповідні законопроекти підготовлені, але вже більше двох років узгоджуються і коригуються. Для АУ і Г (М) АНО передбачені гнучкі форми бюджетного фінансування по результату, фінансова прозорість (вводиться спеціальна форма публічного звітування), більш вільний режим економічної діяльності за межами бюджетних зобов'язань [4]. різна ступінь обмеження субсидіарної відповідальності власника, зміна режиму управління майном [5] і розширення майнових прав, а також створення суспільно-державних органів управління (наглядових і піклувальних рад).

При реструктуризації бюджетних установ необхідно забезпечити фінансову стабільність перетворених організацій, що передбачає перехід до довгострокових [6] відносинам організацій культури з державними і муни ціпальнимі органами управління, а також можливість створювати для себе ендаумент [7]. Ці питання поки законодавчо не опрацьовані, що сильно збільшує ризики фінансової нестабільності для перетворених організацій.

По суті, реструктуризація бюджетного сектора націлена на перехід від управління витратами до управління результатами і, тим самим, на підвищення ефективності бюджетних витрат. Домінуючою формою бюджетного фінансування розвитку культури поступово повинні стати цільові та відомчі бюджетні програми різних рівнів - федеральні, регіональні, муніципальні.

Результат в культурі

Мені здається, що навколо Бору склалося багато неадекватних очікувань: від Міністерства культури або Агентства з культури федерального рівня (не нижче) чекають, що вони скажуть, що таке результат і як його вимірювати, причому однією «лінійкою» для всіх. Тобто підготують і розішлють усім нову методику фінансування установ культури по результату, де все буде вказано і роз'яснено.

Нелегко дотримуватися прозорість фінансування, строго цільове використання коштів, забезпечувати відкриті конкурсні процедури, щоб спрямовувати кошти організаціям і колективам, здатним працювати якісно і ефективно. В умовах динамічно розвивається інфраструктури дозвілля економічне благополуччя організацій культури спирається на два ключові чинники успіху - активну публічну політику, за якої слід відповідальний фінансовий менеджмент.

[1] Всі показники, представлені на графіках тут і далі, розраховані на підставі офіційних даних, розміщених на сайті Мінфіну [www.minfin.ru].

[4] Зараз бюджетні установи не можуть вільно розпоряджатися позабюджетними коштами, які вважаються неподатковими доходами бюджету, і ними фактично розпоряджається засновник.

[5] АУ, так само як і бюджетним установам, майно передається на правах оперативного управління. Але вони можуть самостійно розпоряджатися майном, придбаним за рахунок власних коштів. Г (М) АНО майно передається у власність, за винятком нерухомого та особливо цінного, розпорядження яким узгоджується з засновником.

[6] Так само трьох років з щорічною коригуванням середньострокового плану за підсумками минулого року.

[7] Ендаумент - внесок, внесок, визначений обсяг фінансових коштів, відкладається на користь некомерційної організації на певних умовах. Це може бути пожертвування, або спеціально зібраний цільовий внесок, або організація культури може самостійно накопичити необхідну суму з різних джерел, щоб сформувати собі ендаумент. Далі ендаумент розміщується у фінансових інститутах - вкладається в акції або цінні папери, так щоб організація культури могла отримувати щорічні відсотки, не зачіпаючи тіла основного капіталу. Як правило, відсотки з ендаумента йдуть на покриття оперативних витрат, що забезпечує фінансову стійкість організації, а кошти на реалізацію проектів організація культури привертає додатково з різних джерел. У багатьох країнах цей вид доходу некомерційної організації розглядається як благодійність, тому відсоток з ендаумента не обкладається податком. Всі внески в рахунок ендаумента віднімаються з сум, що підлягають оподаткуванню, таким чином дотримуються інтереси благодійників. Ефективний розмір ендаумента визначається для кожної організації виходячи з її потреби забезпечити хоча б мінімально необхідний рівень оперативних витрат. До переваг ендаумента відносять також можливість використання тіла основного капіталу в якості фінансових гарантій при залученні організацією культури фінансових ресурсів із зовнішніх джерел або позикових коштів. Таким чином, ендаумент істотно розширює можливості використання для некомерційних організацій інструментів ефективного фінансового менеджменту.

[9] Спостережні і піклувальні ради та інші форми участі громадськості в управлінні організаціями культури (наприклад, «клуби друзів»).