Тема 10 поняття і принципи українського федералізму
Поняття і принципи українського федералізму
10.1. Федерація і федералізм: поняття і сутність
В якості однієї з основ конституційного ладу ст. 1 Конституції України закріплює федеративний устройствоУкаіни, що відображає офіційну назву держави. Серед порівняно невеликого числа федерацій світу становище Укаїни унікально: вона є найбільшою федерацією світу не тільки по абсолютній кількості суб'єктів (89), а й за кількістю їх різновидів (6).
Терміни «федерація» і «федералізм» досить затребувані в сучасному світі, причому не тільки в науці, а й в таких сферах суспільних відносин, як література, публіцистика, спорт, культура, профспілкова і інша професійна діяльність, функціонування різних інститутів громадянського суспільства і громадських об'єднань (жіночих, молодіжних, студентських, дитячих, ветеранських і т. п.). У широкому сенсі слова під федерацією (від лат. Federare - об'єднувати, зміцнювати союзом) розуміється будь-яка система, структура, що складається з неоднакових частин.
Чітку, нездоланну межу між федералізмом і унітаризму провести складно. Децентралізація влади властива не тільки федеративного, а й унітарній державі, при цьому ступінь автономії складових частин деяких унітарних держав (областей Італії, автономних співтовариств Іспанії, Палестинської автономії в Ізраїлі, Республіки Каракалпакстан в Узбекистані та ін.) Може бути більшою, ніж суб'єктів окремих федеративних держав (наприклад, штатів в Індії). Тому сутнісною ознакою федералізму є не ступінь автономії складових частин держави, а особливий характер федеративних відносин, які за визначенням неможливі в унітарній державі незалежно від обсягу прав, наданих його територіальним одиницям.
Федеративної держави в обов'язковому порядку характеризуються наявністю двох рівнів державної влади, причому в федеративних відносинах головними є відносини з приводу розподілу і здійснення державної влади. У здійсненні державної влади, так само як і в федеративних відносинах взагалі, обов'язково мають місце елемент угоди (не в буквальному сенсі «договір»), поєднання співпраці і підпорядкування. Якщо в унітарній державі влада ділиться «зверху» і так само, «зверху», в будь-який момент надані складових частин держави влада і автономія можуть бути відняті або змінені, то у федеративній державі виключається прийняття подібних рішень центральної влади в односторонньому порядку, обов'язково участь в прийнятті таких рішень суб'єктів федерації.
10.2. Витоки і становлення федералізму вУкаіни
Федералізм вУкаіни знаходиться в стадії становлення. Обумовлено це тим, що уУкаіни немає власного досвіду справжніх федеративних відносин: більшу частину своєї історії Україна де-юре (до 1918 р) або де-факто (в радянський період) була унітарною державою. Проте елементи федералізму вУкаіни були.
Ідеї самоврядування закріплювалися ще в Руській Правді, Новгородської і Псковської судних грамотах, Судебниках 1497 і 1550 рр. Соборному укладенні 1649 актах Петра I і т. П. У процесі розширення української імперії входять в составУкаіни народи і території (князівства, ханства, царства, губернії та ін.) Зберігали можливість самоврядування і досить широку ступінь автономії.
Загострення національних відносин вУкаіни в кінці XIX - початку XX ст. зумовлює розширення антиімперського руху, поява різних платформ політичних партій і розширення ідеї переходу до федерації з створенням обласних і національних автономій.
Ті, що прийшли до влади в 1917 більшовики до федерації ставилися негативно ( «... федерація шкідлива, федерація суперечить принципам соціал-демократії в їх застосуванні до російської дійсності ...»), проте хід історії досить швидко змінив їх погляди, і саме за радянської влади (в 1918 г.) Україна вперше де-юре стала федеративною державою. Перехід до федералізму розглядався як єдиний спосіб зупинити розпад колишньої української імперії.
10.3. Конституційні засади українського федералізму
Федеративному устройствуУкаіни присвячена гл. 3 Конституції РФ, проте основні принципи федеративного устрою закріплені в ст. 4 і 5 гл. 1 «Основи конституційного ладу», що зумовлює їхню соціальну значимість і незмінність при існуванні діючої Конституції РФ. Більшість із закріплених принципів лежать в основі конституційно-правового статусу Укаїни.
Конституція України закріплює такі принципи федеративного устройстваУкаіни (схема 8).
Державна цілісність. Даний принцип означає, зокрема, єдність території РФ, поширення суверенітету України на всю територію, єдиний економічний простір, єдиний правовий простір і т. П.
• Єдність системи державної влади. Ця єдність виявляється в єдності природи влади (джерело, цілі діяльності), однотипності в інституційній організації влади на федеральному і регіональному рівнях, ієрархії і взаємодії різних органів державної влади і т. Д.
• Рівноправність і самовизначення народів в Укаїни і випливає звідси рівноправність суб'єктів РФ. Вживається в ч. З ст.5 Конституції України термін «народи» може трактуватися в двох значеннях: по-перше, як представники певної етнічної групи, що проживають в різних складових частяхУкаіни (чеченський народ, татарський народ, народи фіно-угорської групи, білоруська діаспора , азербайджанська діаспора, німці, караїми та т. п.); по-друге, як все населення, яке проживає на певній території без етнічної, національної забарвлення (народ Дагестану, народ Самарської області, жителі Москви і т. п.). У будь-якому випадку принцип самовизначення народів не може трактуватися як право виходу будь-якої території зі складу РФ: Конституція прямо говорить про самовизначення народів в Укаїни, отже, народи, реалізуючи цей принцип, можуть, зокрема, змінити статус суб'єкта РФ, на території якого вони проживають, об'єднатися з іншим суб'єктом Україна або роз'єднатися на кілька територій, створити національно-культурну автономію і т. п. але, по-перше, в існуючих кордонах України і, по-друге, не посягаючи на основи конституційного ого строяУкаіни (форму правління, економічний лад, ідеологічні, духовні основи і т. д.). Принциповою новелою українського конституціоналізму є положення про те, що всі суб'єкти Україна (республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи) є рівноправними, мають однаковий юридичний статус.
• Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади України та органами державної влади суб'єктів України (між федеральними та регіональними органами державної влади). Міра поділу влади між центром і складовими частинами держави, як зазначалося, є одним з основних ознак федеративного устрою. Саме це питання виявилося ключовим у становленні українського федералізму, і його необхідно розглянути більш докладно.
Коли йдеться про розмежування владних повноважень між федеральним центром і складовими частинами держави, вживаються терміни «розмежування предметів ведення» і «розмежування повноважень (компетенції)». Іноді ці поняття вживаються як тотожні, що є не цілком точним. Під предметами ведення (Укаїни, її суб'єктів, спільного ведення, муніципальних утворень) розуміються сфери суспільних відносин, за якими відповідні органи державної влади (органи місцевого самоврядування) здійснюють правове регулювання, а під повноваженнями - права і обов'язки відповідного органу публічної влади, якими він наділений для реалізації завдань і функцій з предметів відповідного ведення. Компетенція ж - це сукупність всіх владних повноважень органу державної влади (органу місцевого самоврядування) з відповідного предмета відання. Повноваження, як і компетенція, - це властивість, властиве лише державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі.
Розмежування предметів ведення і владних повноважень можливо двома основними способами: нормативним (конституційним, статутним, законодавчим) і договірним. При цьому договірний спосіб розмежування непротиставляється конституційного, він не є «неконституційним» і повинен застосовуватися тільки в рамках чинної Конституції РФ. Різниця між даними способами полягає лише в тому, що при нормативному методі владні повноваження закріплюються за відповідним суб'єктом безпосередньо в нормативному акті (Конституції РФ, конституції (статуту) суб'єкта РФ, федеральному чи регіональному законі), а при договірному - в договорі (угоді). Можливе застосування будь-якого одного із зазначених способів, а також їх поєднання.
Конституція РФ, виходячи з найбільш поширеного в практиці федеративних держав принципу трьох сфер повноважень, закріплює:
1) предмети виключного ведення Укаїни;
2) предмети спільного ведення (сфера так званої збігається, конкуруючої компетенції);
3) предмети власного ведення суб'єктів РФ.
Перелік предметів ведення Укаїни визначено в ст. 71 Конституції України як закритий і, отже, не підлягає розширеному тлумаченню. Базовий критерій віднесення переліку питань до ведення Укаїни (як і в більшості федеративних держав) - закріплення за нею прав, в сукупності забезпечують реалізацію державного суверенітету, єдності прав і свобод людини і громадянина та єдину державну політику. Перелік предметів спільного ведення, так само як і перелік предметів відання Укаїни, є за Конституцією України закритим (ст. 72). Перелік предметів ведення Укаїни і спільного ведення, як правило, відтворюється в конституціях і статутах суб'єктів РФ. Предмети ведення суб'єктів України в федеральної Конституції чітко не визначаються, Конституція України закріплює лише окремі сфери правового регулювання суб'єктів РФ: встановлення системи органів державної влади (ч. 2 ст. 11; ч. 1 ст. 77), прийняття конституцій, статутів (ч. 1, 2 ст. 66), встановлення державних мов республік (ч. 2 ст. 68) та ін. Тому за залишковим принципом сюди відносяться всі ті питання, які не ввійшли в перші дві сфери (ст. 73 Конституції РФ), а це значить, що сфера правового регулювання суб'єктів України дос а точніше широка.
Співвідношення федерального і регіонального законодавства з предметів спільного ведення в ст. 76 (ч. 2 і 5) Конституції України визначено наступним чином: в даних сферах суспільних відносин можуть прийматися як федеральні закони та інші федеральні правові акти, так і закони та інші нормативно-правові акти суб'єктів РФ. Однак останні повинні прийматися відповідно до федеральними законами, в разі ж протиріччя між федеральним законом і нормативно-правовим актом суб'єкта Україна діє федеральний закон.
Договірний спосіб розмежування владних повноважень по вертикалі в федеративній державі слід розглядати як допоміжний, так як у всіх основних сферах суспільних відносин предмети ведення і повноваження повинні бути розмежовані нормативно.
Чинне законодавство змінило і порядок реалізації договірного способу розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади. Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Укаїни», по-перше, закріплює предметний обмежувач, т. Е. Предмет договору можуть становити лише конкретні повноваження федеральних і регіональних органів державної влади, обумовлені виключно економічними, географічними та іншими особливостями суб'єкта Україна і в тій мірі, в якій цими особливостями визначено інше, ніж це встановлено в федеральних законах, розмежувати ня повноважень (предметом угод між федеральними та регіональними органами виконавчої влади може бути тільки делегування частини наявних повноважень). По-друге, Законом закріплюється тимчасової обмежувач, т. Е. Договір (угода) не може бути безстроковим, граничний термін дії договору становить десять років з можливістю дострокового розірвання (припинення дії) як за угодою сторін, так і за рішенням суду. По-третє, Закон закріплює концепцію несамоісполняемие договору у внутріфедератівние відносинах, що зумовлює ускладнення процедури укладення і вступу в силу договорів і угод - договори підлягають попередньому (до підписання договору Президентом України і главою регіону) схваленню в законодавчому органі суб'єкта Україна та утвердження підписаного договору федеральним законом. Таким чином, двосторонніми такі договори можна називати з великою часткою умовності, тому що по суті має місце узгоджена (переважна) воля десятків суб'єктів законодавчого процесу, включаючи всі суб'єкти РФ. Угоди між федеральними та регіональними органами виконавчої влади набирають чинності після їх затвердження постановами Уряду РФ. Така процедура дозволить виключити з договорів і угод положення, що порушують принцип рівноправності суб'єктів України (органи державної влади будь-якого суб'єкта Україна має право за своїм запитом отримати проект договору або угоди та висловити свої пропозиції та зауваження).
З розмежуванням владних повноважень між центром і регіонами нормативно сенс укладення договорів в значній мірі втрачається. Основне призначення внутрішньодержавних (так само як і внутрішньорегіональних) договорів та угод - конкретизація, уточнення, делегування нормативно розмежованих владних повноважень при безумовному пріоритеті нормативного способу поділу влади по вертикалі.