Правові інструменти державного регулювання економіки на федеральному, регіональному і
ПРАВОВІ ІНСТРУМЕНТИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ
НА ФЕДЕРАЛЬНОМУ, регіональних і муніципальних РІВНІ
Одне з основних напрямків діяльності держави - управління економікою. Це найбільш ємна сфера суспільних відносин, що включає галузі матеріальної і нематеріальної сфери. Управління економікою здійснюється в різних напрямках. Це, перш за все,
-формування правової бази ринкових відносин,
-створення адміністративних структур для здійснення державного регулювання,
-участь держави у виробництві (функціонування державних, муніципальних унітарних підприємств),
-здійснення націоналізації і приватизації,
-регулювання розвитку окремих галузей народного господарства.
Таким чином, в економічній сфері перед українською державою стоять дві основні завдання:
- зниження нерівномірності в розвитку різних територій;
- підвищення рівня розвитку економіки в кожному окремо взятому регіоні.
В ідеальному варіанті, до якого прагне кожна держава, рівень життя населення, який безпосередньо залежить від рівня розвитку економіки, повинен бути однаково високим в будь-якій точці цієї країни. Однак на практиці такого ефекту домогтися вкрай складно. Величезна територія і специфіка окремих регіонів Укаїни не дозволяє встановлювати єдині правила регулювання економіки тільки на федеральному рівні. Також недоцільно управляти з центру кожним конкретним регіоном. Однак надання надто великих повноважень суб'єктам федерації і муніципальних утворень для самостійного вирішення місцевих економічних проблем також небажано, так як в результаті це може привести до зникнення єдиного економічного простору, яке необхідно для нормального розвитку всієї держави в цілому. Таким чином, необхідно знайти золоту середину, баланс загальнодержавних і регіональних інтересів.
Державне управління будь-якою сферою суспільних відносин здійснюється за допомогою права. Тому правовий інструментарій, який використовується державою для регулювання економіки, гармонійність його структури і збалансований розподіл прав і обов'язків між різними рівнями органів державної влади має надзвичайно важливе значення.
Нормативно-правові акти, що визначають різні методи регулювання економіки, можна розділити на наступні групи:
1) правові акти про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади України та суб'єктів РФ, в тому числі в економічній сфері, а також про статус регіональних органів, які здійснюють організацію і управління економічною діяльністю в регіоні;
2) тематичне законодавство, що регулює окремі напрямки в сфері економіки;
3) договори і угоди з питань міжрегіональної взаємодії та відносин з федеральним центром.
4) Нормативно-правові акти про розмежування компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
В першу групу, перш за все, входить Конституція РФ, де перераховані питання виняткового ведення Укаїни (ст. І спільного ведення Укаїни і суб'єктів РФ. До числа предметів виняткового ведення федерального центру в сфері регулювання економіки відносяться:
- федеральна державна власність і управління нею (п. «д»);
- федеральні програми в області економічного розвитку Укаїни (п. «е»);
- встановлення правових основ єдиного ринку; фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки (п. «ж»);
- Федеральний бюджет; федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку (п. «з»);
- федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, що розщеплюються; федеральні транспорт, шляхи сполучення, інформація і зв'язок (п. «і»);
- зовнішньоекономічні відносини Укаїни (п. «л»);
- галузі права, що забезпечують нормальне функціонування економічних правовідносин, а саме громадянське, цивільно-процесуальне та арбітражно-процесуальне право.
У число питань спільного ведення Укаїни і її суб'єктів у сфері регулювання економіки включаються володіння і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами; розмежування державної власності; встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Укаїни; адміністративне, трудове законодавство та ін.
Очевидно, що Конституція закріплює способи регулювання економіки і розмежування повноважень різних рівнів державної влади в найзагальнішому вигляді. Більш докладні норми встановлюються федеральним законодавством.
До групи правових актів, що визначають статус регіональних економічних органів, належать постанови і розпорядження про створення нетрадиційних структур управління економічною сферою, консультативних органів. Наприклад в Нижньогородській області це Міжвідомча колегія по зовнішньоекономічній діяльності, Координаційні ради з розвитку медичної промисловості та з питань земельно-майнових відносин. Ці структури покликані сприяти більш ефективному розвитку тієї чи іншої галузі господарства, вбудовуючись в структуру державного управління економічною сферою в області.
Правовий режим власності регіонів встановлюють нормативно-правові акти суб'єктів Федерації - конституції, статути, регіональні закони. Діють закони «Про державну власності Орловської області», «Про порядок управління і розпорядження власністю Псковської області», «Про управління державною власністю Амурської області». Основні напрямки в цій сфері - управління державними підприємствами; управління територіально-виробничими зонами; приватизація державних підприємств і об'єктів нерухомості; створення кадастру нерухомості; управління нерухомістю і державне регулювання земельно-майнових відносин і ринку нерухомості; розвиток землеустрою та підвищення державного контролю за цільовим використанням земель і дотриманням земельного законодавства; управління акціями та іншими цінними паперами, що перебувають у державній власності області.
У Нижньогородській області зараз впроваджується системний підхід до управління власністю на регіональному рівні. Створено концепцію, складена і реалізована комплексна програма управління власністю. У зв'язку з цим затверджені цільова програма «Державна автоматизована система земельного кадастру Нижегородської області», «Програма приватизації державних і муніципальних підприємств і інших перетворень відносин власності в Нижегородської області», «Положення про порядок використання коштів земельного податку та орендної плати за землю, централізуемих в обласний бюджет ». Прийнято Закон «Про гарантії приватних інвестицій в Нижегородській області», введений Реєстр муніципальної власності і т.д.
Незважаючи на детальну регламентацію багатьох питань власності в регіоні, явним недоліком є відсутність закону, за допомогою якого всі чинні нормативно-правові акти склали б єдиний механізм, що «працює» в напрямку впорядкування і систематизації відносин власності. Тому в даний час здійснюється спроба прийняти Закон «Про державну власності в Нижегородської області» (1).
Одна з бюджетоутворюючих галузей економіки - промисловість. У тих регіонах, де сконцентровані підприємства військово-промислового комплексу, пріоритетними напрямками промислової політики є конверсія і оптимізація структури промисловості. І практично у всіх суб'єктах Федерації проводиться політика залучення інвестицій, протекціонізму в податковій і кредитній сфері, розвитку малого і середнього підприємництва. Треба вживати відповідних нормативно-правові акти.
Незважаючи на те, що на території багатьох областей виробничі потужності недовантажені, інвестиції у виробничу сферу знижуються, їх структура змінюється не в кращу сторону. Інвесторів приваблюють більш дохідні фінансові активи, короткі терміни отримання прибутків. Тому першочерговим завданням є відновлення потенціалу інвестиційного комплексу регіонів.
За останні роки прийняті закони «Про обласну державну інвестиційну політику» (Іркутська область), «Про державну підтримку інвестиційної діяльності на території Тульської області». Вони визначають форми, обсяги, джерела, умови інвестування. При цьому найбільш поширеними формами є введення для суб'єктів інвестиційної діяльності податкових пільг; надання інвестиційного податкового кредиту, обов'язкових державних гарантій повернення залучених для інвестиційної діяльності грошових коштів; інвестування з державних джерел фінансування.
Значне коло бюджетних відносин закріплює Бюджетний кодекс Укаїни, конкретизує же бюджетний устрій відповідне регіональне законодавство суб'єктів Федерації. У Нижньогородській і Іванівській областях прийняті закони про обласні бюджети розвитку, в Тверській і Одессаой - про обласні бюджетних і позабюджетних фондах, в Тюменській, Луганській, Артемівської областях - про обласний валютному фонді.
Податкове і цінове регулювання в регіоні здійснюється або комплексними актами, які регламентують сукупність податкових відносин і відносин ціноутворення, або актами, вирішальними конкретні питання зазначеної сфери.
Ухвалення актів фінансового законодавства часто призводить до колізій з федеральним законодавством. Так, Закон Республіки Мордовія «Про фонд розвитку села» не відповідає нормам НК Україна по встановленню індивідуальних податкових пільг і переліку обов'язкових платежів, службовців доходними джерелами фонду «Розвитку села».
Ухвалення в регіонах нормативно-правових актів, що регулюють економічну сферу, переслідує головну мету - забезпечити економічне зростання на основі поєднання цільового регулювання економіки органами влади з механізмами складається ринку, залучення інвестицій у виробництво і економічну інфраструктуру, гнучкою податкової і цінової політики, розвитку малого й середнього підприємництва, міжрегіональної інтеграції та взаємодії з федеральним центром.
Досить проблемним залишається питання укладення договорів про розмежування повноважень між суб'єктами Укаїни і федеральним центром (3).
1) формування, затвердження, виконання бюджету муніципального району, контроль за виконанням даного бюджету;
2) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів муніципального району;
3) володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності муніципального району;
4) організація в межах муніципального району електро- і газопостачання поселень;
6) створення умов для надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення між поселеннями в межах муніципального району;
7) участь у попередженні та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на території муніципального району;
8) організація охорони громадського порядку на території муніципального району муніципальної міліцією;
9) організація заходів межпоселенческого характеру з охорони навколишнього середовища;
11) організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за винятком повноважень щодо фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб'єктів Укаїни; організація надання додаткової освіти і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти на території муніципального району, а також організація відпочинку дітей в канікулярний час;
12) організація надання на території муніципального району швидкої медичної допомоги (за винятком санітарно-авіаційної), первинної медико-санітарної допомоги в амбулаторно-поліклінічних і лікарняних установах, медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів;
13) опіка і піклування;
14) організація утилізації і переробки побутових і промислових відходів;
15) затвердження схем територіального планування муніципального району, правил землекористування і забудови межселенних територій, затвердження підготовленої на основі схеми територіального планування муніципального району документації з планування території, ведення інформаційної системи забезпечення містобудівної діяльності, здійснюваної на території муніципального району, резервування та вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах муніципального району для муніципальних потреб, затверджений е місцевих нормативів містобудівного проектування межселенних територій, здійснення земельної контролю за використанням земель межселенних територій;
18) створення умов для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі та побутового обслуговування;
19) організація бібліотечного обслуговування поселень (забезпечення послугами бібліотечного колектора);
20) вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень, що входять до складу муніципального району, за рахунок коштів бюджету муніципального району.
21) організація і здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території муніципального району від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру;
22) створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території муніципального району;
23) організація і здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств і установ, що знаходяться на межселенних територіях;
24) здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я.
Близько 50% перерахованих вище функцій безпосередньо пов'язані з регулюванням місцевої економіки. Однак більша частина цих повноважень сформульована досить обтічно, так як Конституцією і федеральними законами дані питання віднесені або до компетенції федерального центру, або до компетенції суб'єкта РФ. Муніципальний район (як і інші муніципальні освіти) не мають права, наприклад, регулювати відносини, що виникають у зв'язку з наданням транспортних послуг і послуг зв'язку (це віднесено до компетенції Укаїни). Тому муніципальні освіти не «забезпечують надання транспортних послуг населенню» а «створюють умови для надання транспортних послуг», не «забезпечують надання послуг зв'язку», а, знову ж таки, «створюють умови для забезпечення».
Однак логічно було б припустити, що подібного роду діяльність повинна забезпечуватися в тому числі і нормативними актами органів місцевого самоврядування, як знаходяться в безпосередньому контакті з місцевим населенням і краще за інших органів влади інформовану про стан економічного розвитку в даному муніципальному освіті.
Проте, проблеми все одно існують. Суперечливо вирішуються питання забезпечення муніципальних органів фінансами і матеріальними ресурсами в ході делегування їм окремих державних повноважень. Вони нерідко здійснюються без згоди органів місцевого самоврядування, через прийняття підзаконних актів.
Отже, розвиток економіки в регіоні регулюється цілим комплексом засобів економічного і державно-правового характеру. Регіональне законодавство в цій сфері розвивається відповідно до федеральними актами стосовно до різних галузей регіональної економіки.
У зв'язку з цим треба буде розв'язати ряд актуальних проблем. Краще налагодити взаємодію обласних, окружних і федеральних структур. Привести регіональні акти у відповідність з федеральним законодавством. Створити більш ефективні механізми узгодженого правотворчості Укаїни з її суб'єктами. Посилити увагу регіональних органів до реалізації федеральних законів та інших актів.