Лісабонський договір як змінюється європейський союз - студопедія
Кавешніков Микола Юрійович - завідувач Центром політичної інтеграції Інституту Європи РАН, доцент МДІМВ (У).
Для розуміння ролі і значення Лісабонського договору перш за все відзначимо, що він - не бажане дитя загальних цілей і прагнення зміцнити європейську єдність, а скоріше пасинок або плід необхідності, що з'явився на світ через провал Конституції ЄС.
Спектр оцінок Лісабонського договору надзвичайно широкий - від вкрай негативних до хвалебних. Причому похвала і критика часто ставляться до одних і тих же його положень.
Як і в чому змінюється реальна практика функціонування Євросоюзу з вступом в силу Лісабонського договору?
ЛД передбачає п'ять типів компетенції ЄС: виняткова; спільна; координує; повноваження діяти в цілях підтримки, координації або доповнення дій держав-членів; специфічна компетенція в сфері ОВПБ / ЄПБО. Чітко визначено, до якого типу належить кожен напрямок політики ЄС.
По суті, дана типологія не має права продовжувати, а лише фіксує історично сформований обсяг компетенції ЄС. Лише в двох сферах Євросоюз отримує нові повноваження, та й то не дуже відрізняються від наявних нині: в енергетичній політиці і в питаннях боротьби з глобальним потеплінням клімату.
3) Європейська рада в повній мірі став інститутом ЄС. Хоча він і виведений за рамки законодавчого процесу, його рішення з політичних декларацій фактично перетворюються в нормативні акти ЄС. Ці рішення тепер ухвалюються не консенсусом, а голосуванням. Втім, Рада міністрів мав таке право давно, але користувався ним надзвичайно рідко. І тепер навряд чи Європейська рада буде активно використовувати процедуру голосування. Певною мірою рішення Європейської ради підпадають під контроль Суду ЄС.
Головне те, що Європейська рада отримав постійного керівника. Замість чехарди змінюють один одного кожні півроку головувань встановлений пост голови Європейської ради (його помилково часто називають президентом Євросоюзу), який обиратиметься на 2,5 роки з можливістю переобрання. Це має сприяти ефективності і послідовності роботи Європейської ради і всього ЄС. Однак дана реформа, як і більшість інших в Євросоюзі, страждає непослідовністю: збережена ротація головувань в Раді міністрів. Як ці дві керівні структури будуть координувати свою діяльність, покаже майбутнє. Введення посади голови Європейської ради створить і іншу проблему: він неминуче відтягне на себе частину функцій голови Європейської комісії і в цілому послабить Комісію.
4) Два нових моменту мають визначальне значення для ефективності функціонування Ради міністрів як законодавця - це відмова від права вето і зміна системи голосування кваліфікованою більшістю (ДКБ).
5) ЛД спочатку передбачав таку необхідну для підвищення ефективності діяльності ЄС міру, як реформа Комісії. Однак через провал першого референдуму в Ірландії ця реформа була скасована (див. Нижче). Фактично ЛД вводить в діяльність Комісії лише одна значуща зміна: голова Комісії отримує dejure повну свободу в розподілі портфелів членів Комісії. Однак defacto він як і раніше пов'язаний політичними міркуваннями і необхідністю враховувати «побажання» країн-членів.
6) Певною мірою посилюється роль Європарламенту. Процедура спільного прийняття рішення буде застосовуватися приблизно до 80 переданим в компетенцію ЄС питань (в даний час - 37). Крім того, Європарламент відтепер на рівних з Радою міністрів буде мати право брати участь в затвердженні бюджету ЄС.
7) Національні парламенти вбудовуються в процес прийняття рішень в ЄС. Вони отримують можливість здійснювати моніторинг законодавчих пропозицій Комісії з метою контролю за дотриманням принципу субсидіарності. Якщо протягом восьми тижнів після оприлюднення пропозиції Комісії більше третини парламентів країн ЄС заявлять, що воно не відповідає принципу субсидіарності, і представлять обгрунтування цього, така пропозиція повинна бути переглянута (так званий механізм «жовтої картки»).
8) Серед окремих напрямків політики ЄС в найбільшою мірою реформована ОВПБ / ЄПБО. Зміцнення ОВПБ є необхідною умовою перетворення ЄС в «силу, яка прагне змінити напрямок світової політики. і обмежити глобалізацію моральними рамками »[8]. У зв'язку з цим особливе значення має установа поста обирається на 2,5 роки голови Європейської ради. Це має особливе значення для зовнішньої політики, оскільки вона до сих пір здійснюється на основі міжурядової співпраці. Введено також посаду високого представника ЄС із закордонних справ і політики безпеки, якому передаються всі функції і повноваження Високого представника по ОВПБ і комісара із зовнішніх зв'язків. В його підпорядкування переходить служба зовнішніх зносин, включаючи всі посольства ЄС в третіх країнах і при міжнародних організаціях [9]. Він буде постійно головувати в Раді міністрів закордонних справ. Правда, цей високий представник одночасно підпорядкований голові Комісії та Європейській Раді, що може істотно ускладнити його діяльність.
Як і очікувалося, ОВПБ / ЄПБО збереглася в своєму нинішньому вигляді - як форма міжурядового співробітництва. Але все ж у цій сфері відбулися серйозні зміни. У ЛД не тільки підтверджена можливість перетворення ЄПБО в загальну оборону, але і з'явилося положення про обов'язковість спільних дій з відбиття агресії проти однієї з держав-членів. Однак, з огляду на серйозні розбіжності з цілої низки зовнішньополітичних питань, розвиток ОВПБ / ЄПБО, швидше за все, буде відбуватися у форматі постійної структурованої співпраці, тобто за участю не всіх 27 країн ЄС.
В цілому проведені реформи дають шанс, що зовнішня політика ЄС стане якщо не єдиною, то більш узгодженої, що, за інших рівних умов, буде сприяти посиленню ролі ЄС у світі.
У той же час Лісабонський договір являє собою крок назад у порівнянні з Конституцією ЄС. Цілий ряд істотних новел Конституції виключений або обставлений серйозними застереженнями. Зупинимося лише на найбільш значущих.
По-перше, на наш погляд, головне досягнення Конституції ЄС полягала в її символічному значенні: в самому терміні «конституція», в використанні «державної» термінології ( «європейський закон», «міністр закордонних справ ЄС» і т.п.), в прийнятій символіці (гімн, прапор і девіз ЄС). Все це повинно було сприяти створенню (саме створення, а не виникнення) у населення почуття європейської ідентичності. І все було ретельно вичищено з тексту ЛД. Навіть безневинна символіка здалася небажаної; лише 16 країн ЄС, особливо прихильні європейської ідеї, в окремій декларації заявили, що будуть вважати зазначені гімн, прапор і девіз символами Європейського союзу. Текст Хартії фундаментальних прав також виключили з договорів, щоб не проводити паралелей між ЄС і державою.
По-третє, голосування кваліфікованою більшістю в Раді міністрів обмежена введенням нової версії знаменитого Янінского компромісу. Якщо проти рішення виступає певне число держав, то голосування не проводиться, а переговори тривають ще якийсь розумний час. Це дає можливість декільком країнам ЄС уповільнити прийняття рішення, навіть якщо ці країни не становлять блокуючої меншості.
Нарешті, на відміну від Конституції ЄС, в тексті Лісабонського договору відсутній давно визнаний юристами принцип верховенства права ЄС. Максимум, на що погодилися євроскептики, - згадати його в окремій декларації, та й то в дуже нечіткою формулюванні: «відповідно до сформованому прецедентної практики Суду ЄС, договори і право, прийняте Союзом на основі договорів, мають пріоритет над правом держав-членів на умовах, встановлених названим прецедентним правом ».
Слід також згадати два важливих випадку, в яких Лісабонський договір зробив крок назад вже не в порівнянні з Конституцією ЄС, а по відношенню до існуючого statusquo. Вперше передбачена можливість не тільки передачі Євросоюзу нових компетенцій, а й повернення повноважень на національний рівень. А фундамент єдиного внутрішнього ринку втратив один з наріжних каменів: свобода конкуренції виключена з переліку цілей ЄС. З огляду на телеологічний характер тлумачення договорів, який практикує Суд ЄС, це може не тільки поставити під сумнів прогрес в «добудові» єдиного внутрішнього ринку, а й здатне розмити вже сформовані правила.
Чи допоможе Лісабонський договір забезпечити легітимність Євросоюзу в очах громадян, подолати так званий демократичний дефіцит? Ні в якому разі. Не випадково при розробці Договору існував негласний консенсус - референдумів не проводити. І лише Ірландія була змушена зробити це відповідно до національної конституції.
Причина тому - в зміні поколінь. Для літніх жителів Західної Європи ЄС міг бути бюрократичним, недемократичним, міг бути джерелом безлічі правил, що ускладнюють життя бізнесу, а вони прекрасно пам'ятали: головна заслуга Європейського союзу - дозвіл внутрішньоєвропейських протиріч, запобігання ще однієї війни в Європі. Зміна поколінь призвела до знецінення тези про інтеграцію як засобі запобігання військових конфліктів. Зі зникненням «радянської загрози» відпав ще один дуже сильний мотив інтеграції. Для молоді світ в Європі - стан природне, так само як свобода перетину кордонів, можливість вчитися за кордоном і т.д. А ось недоліки Євросоюзу нікуди не поділися. Громадська підтримка інтеграції стала грунтуватися не на ціннісних критеріях (ідеал світу в Європі), а на прагматичному підході до ефективності ЄС, яка в очах населення досить невелика.
Наявність такого потужного символу «державності» могло б вплинути на самосвідомість населення країн ЄС. Адже тільки з усвідомлення єдності може вирости солідарність, при наявності якої не страшно опинитися в меншості, коли приймаються рішення, і не шкода віддавати гроші в регіональні фонди, заздалегідь знаючи, що вони будуть витрачені на благо іншої країни. Але все вийшло навпаки - провал Конституції дав євроскептикам можливість, спираючись на волю народу, прибрати з тексту все, що хоч якось асоціювалося з квазідержавній природою ЄС.
Лісабонський договір, формально зберігаючи принцип інституційного балансу між наднаціональними і міжурядовими елементами, зрушує центр впливу в сторону міжурядових інститутів: Європейської ради і Ради міністрів. Введення посади голови Європейської ради; введення поста високого представника у закордонних справах і політиці безпеки, хоча і має подвійну підпорядкованість, але більш за все пов'язаного з Європейською радою; підпорядкування цьому високому представнику служби зовнішніх зв'язків, що фактично призвело до виведення з структури Комісії підрозділів, які раніше були комісару із зовнішніх зв'язків, - ось лише деякі приклади цієї тенденції. «Тектонічний зсув» на користь міжурядових інститутів усвідомлений усіма політичними акторами, а це дає можливість країнам-членам ще більше маргіналізувати наднаціональні інститути ЄС.
Ерозія солідарності очевидна. Не випадково в останнє десятиліття все частіше в ЄС лунають заклики до диференційованої інтеграції. Це означає: нехай ті, хто хоче і готовий, об'єднуються тісніше і створюють «тверде ядро», а інші залишаться на периферії. Найчастіше мова йде про створення «авангарду» в сфері юстиції та зовнішньої політики, про більш тісну координацію економічної політики. У тому ж Лісабонському договорі прописані механізми створення «твердого ядра». Можливо, дуже скоро ми побачимо те, що Стефан Колліньон образно назвав «будівлею політичного союзу (ядро) в саду політичного союзу (периферія)» [13]. Але це означає відмову від базового принципу європейської інтеграції - спільного руху до загальної мети. Для реалізації цього принципу Євросоюз став занадто великий і занадто різнорідний; то, що було можливо в форматі 6 і навіть 15 країн, стало практично неможливо в форматі 27.
Чи дасть Лісабонський договір Євросоюзу можливість грати більш важливу роль на світовій арені? Нові структури і механізми дозволять більш ефективно і послідовно виконувати прийняті рішення. Але саме прийняття рішень як і раніше вимагає одностайності. А адже саме в питаннях зовнішньої політики країн ЄС особливо важко цього досягти. Характерно, що на пост «зовнішньополітичного особи» Євросоюзу обраний прем'єр-міністр Бельгії Херман ван Ромпей. Він мало відомий на міжнародній арені, але зате користується славою майстра компромісів. У Бельгії, де між громадами фламандців і валлонів є серйозні розбіжності, політик просто змушений володіти цією майстерністю. Його призначення означає, що основною функцією голови Європейської ради буде не зовнішньополітична діяльність, а гармонізація позицій країн ЄС.
Європейський союз часто порівнюють з велосипедом, який впаде, якщо не буде рухатися вперед [14]. Сьогодні цей велосипед майже зупинився.
[6] Раніше всі міжнародні угоди підписував не європейський союз, а Європейське співтовариство одноосібно або спільно з державами-членами.
[9] Нині існуючі делегації Єврокомісії перетворюються в посольства.
[10] Одне з небагатьох виключень - це загальний консенсус про необхідність інтенсифікувати ОВПБ / ЄПБО.
[11] Якщо не вдаватися в деталі, то по Ніццькому договором Польщі та Іспанії, щоб заблокувати рішення, досить мати на своєму боці ще три-чотири держави, а за проектом Конвенту їм необхідно для цього ще десять союзників (в ЄС-27).
«Інституційний криза Євросоюзу: світло в кінці тунелю?» Марина Стрежнева
«Міжрегіональні контрасти в Європейському союзі» Олексій Кузнєцов
«Стратегічна культура ЄС: одна чи багато?» Анна Захарченко
«Перспективи зовнішньополітичного єдності ЄС» Ілля Тарасов
«Лісабонська стратегія Євросоюзу: розчарування і надії» Лілія Зубченко
«Яке майбутнє чекає Європейський союз?» Мішель Фуше
«Європейський світ після 1989 року» Тимофій Бордачов