Держава як ієрархія

Як було зазначено вище, фірма - тільки окремий випадок ие-ієрархія. Держава - ще один приклад ієрархічної структури, в якій загальні проблеми ієрархій мають свою специфіку. Під-робно про те, що таке держава, буде розказано в главі 10. Поки ж відзначимо, що ми можемо розглядати держава як особливу організацію, домінуючим механізмом координації в рамках якої є ієрархія.

У державних структурах проблема «принципал - агент» є однією з основних. Як було сказано вище, проблема «принципал - агент» виникає при двох умовах: 1) існування протиріч економічних інтересів (конфлікту цілей) пору-читель (принципала) і виконавця (агента); 2) наявність інформа-ційної асиметрії (виконавець має великий обсяг ін-формації, ніж поручитель).

В рамках державних структур проблема «принципал - агент» виникає на різних рівнях. По-перше, державні службовці можуть розглядатися як агенти платників податків - кінцевих принципалів, зацікавлених в ефективній діяль-ності органів державної влади. По-друге, в сучасних демократичних державах органи виконавчої влади (на-значущих) можуть розглядатися як агенти органів законодав-котельної влади (які обираються громадянами). По-третє, чиновники нижчого рівня можуть розглядатися як агенти чиновників вищого рівня.

Підставами для асиметричного розподілу інформації державній системі є:

· Краща обізнаність чиновника-агента щодо соб-дарських зусиль і результатів роботи;

· Додаткові труднощі вимірювання результатів роботи чи-чиновниками, пов'язані з відсутністю ринкової оцінки государ-ственной послуги, що носить часто нематеріальний характер. По-цьому оцінка ефективності державного органу не може бути отримана за допомогою такого досить точного і простого показника, як обсяг прибутку, традиційно викорис-зуемое при оцінці результативності комерційної фірми. Оцінити ефективність бюрократичної структури можна лише за деякими непрямими показниками; розмивання функції контролю над діяльністю чиновників між вищестоящими органами виконавчої влади (пра-ництво, президентом), органами законодавчої влади, іншими представниками кінцевих поручителів (платників податків, податков-тельщіков);

Економічна теорія бюрократії виділяє наступні ос-новні цілі, переслідувані чиновниками:

1) максимізація розміру бюджету бюро (державного ор-гана);

2) прагнення по можливості знизити ризик, пов'язаний з про-професійної діяльністю;

3) схильність до стратегічного поведінки, що знижує сти-мули до вирішення поставлених перед ними завдань.

Легко помітити, що ці цілі входять в конфлікт з інтересами кінцевих поручителів, так як, по-перше, платники податків за-цікавилися в мінімізації витрат на надання послуг органами виконавчої влади. По-друге, прагнення знизити ризик і пе-реложіть його на контрагентів може привести до підвищення вар-мости взаємодії, причому додаткові витрати будуть нести одержувачі послуг. По-третє, платники податків зацікавлені в поліпшенні ситуації, а не тільки в підтримці склавши-шихся мінімально прийнятних умов життя.

Розглянемо зазначені мотиви бюрократії більш докладно.

Основоположником теорії адміністративної структури, ос-новних метою якої є максимізація бюджету (тобто збіль-чення по можливості частки фінансування цієї структури в загальному обсязі сукупного державного бюджету), є Вільям Нісканен 1. Відповідно до його теорії розмір бюджету бюро по-ложітельно корелює з більшістю основних цілей його робіт-ників.

По-перше, збільшення фінансування безпосередньо пови-шает рівень корисності бюрократів. Так, більші органі-зації, як правило, надають своїм високопоставленим співробітникам більш високу винагороду (оклад) та статус, що сприяє розширенню повноважень і влади чиновників. Для рядових членів бюро розширюється можливість кар'єрного росту. Також розширення бюджету призводить до збільшення обсягу офісних (номенклатурних) благ (службові автомобілі, оргтехніка, коман-ження і т.п.), які можуть бути використані бюрократом в особистих цілях. Таким чином, збільшення фінансування бюро сприяє появі більшої кількості можливостей для отримання додаткових як легальних, так і нелегальних особистих доходів.

По-друге, розширення бюджету сприяє зміцненню поло-ження (виживання) бюро. Так, збільшення фінансування де-гавкає можливим підвищити обсяг і якість послуг, що бю-рократіческой структурою послуг, які оцінюються представниками населення, і, як наслідок, сприяє підвищенню загально-жавної репутації бюро. Також дозволяє розширити спектр перед- лага послуг і диверсифікувати попит на діяльність бюро. Крім того, збільшення розмірів організації ускладнює і робить більш дорогим, а отже, і послаблює контроль над діяч-ністю бюро з боку принципала.

Прагнучи збільшити розмір власного бюджету і користуючись асиметричним розподілом інформації, бюро нерідко може нав'язати свої послуги суспільству, виробляючи надмірну кількість благ. Так, бюро усіма засобами намагається створити у споживачів його послуг відчуття незадоволеності їх кількістю. Найбільш яскраво цей стиль поведінки проявляється у військових відомств, преуве-лічівает ступінь воєнної загрози, і відповідно, вироб-дящих в надмірному в порівнянні з суспільно оптимальним кількості послугу «національна оборона».

Слід особливо відзначити, що максимізація бюджету бюро не яв-ляется самоціллю і переслідується їм лише в тій мірі, в якій воно збільшує зазначені вище фактори, що безпосередньо впливають на величину одержуваної корисності. На підтвердження можна навести численні приклади переходів державних слу-службовців в меншу за розмірами і обсягом фінансування відомство, що збільшують заробітну плату або статус чиновника. Також за-часту керівники бюрократичної організації вдаються до скорочення штату і зменшення розміру бюджету бюро для після-дме просування по службі 1.

Прагнення до отримання більшого фінансування буде спів-воджуватись ще однією метою - максимізацією розміру дискреції-ційного бюджету бюро 2. У цьому випадку бюро, користуючись необізнаний-ністю принципала і своєї монопольної владою, має можли-ність збільшити свої витрати в порівнянні з мінімально можливими. Більш високі витрати можуть бути, по-перше, слід-наслідком використання для виробництва блага субоптимальність когось бинации ресурсів. Наприклад, внаслідок закупівлі зайвого коли-пра офісних благ, необгрунтованого роздування штату співро-ників для мінімізації власних зусиль (ухиляння бюрократів). По-друге, наслідком закупівлі ресурсів за цінами, що перевищують їх ринкову вартість.

З метою зменшення неефективності використання і скор-щення нераціональності надання бюрократичних послуг принципал може застосовувати різноманітні механізми контролю: 1) моніторинг; 2) введення системи санкцій і винагород за нераціональне використання коштів (в тому числі порушення про-цедур проведення державних закупівель, закупівлі за надмірно високими цінами і т.п.); 3) встановлення чітких механізмів прове-дення конкурсів при здійсненні державних закупівель; 4) дублювання послуг різними організаціями, т. Е. Створення конкуренції між різними відомствами і приватними організаціями за распреде-ня бюджетних коштів; 5) проведення незалежних експертиз та придбання інформації з альтернативних джерел, включаючи також джерела, що знаходяться на більш низьких рівнях в самому бюро 3.

Однак ці механізми досить дорого коштують і можуть бути ис-користані тільки до тих пір, поки граничні вигоди від їх ис-користування не стануть рівними граничним витратам.

При цьому контроль повинен мати комплексний характер і бути направлений як на скорочення непродуктивних витрат, так і на усунення аллокативная неефективності (перевиробництва послуг). В іншому випадку він буде абсолютно безглуздий. В під-підтвердженням розглянемо дві гіпотетичні ситуації, запропонованого-женние А. Бретоном і Р. Вінтроубом 1:

1) нехай принципал має технологію для точного визна-лення шкали фактичних (дійсних) витрат, але при цьому витрати на визначення співвідношення їх з мінімальними через Держко для нього заборонно високі. В даному випадку есте-тиментом поведінкою бюро буде збільшення своїх операціональних витрат для максимізації дискреційного бюджету;

2) нехай принципал може точно визначити ефективність виробництва певної кількості послуг (тобто визначити міні-мально необхідні витрати для виробництва даної кількості послуг), але не має жодних механізмів для визначення всієї шкали витрат (структуру витрат в залежності від обсягу ви пуско). Тоді, оскільки бюрократична організація буде ви-нужді надавати свої послуги з мінімальними витратами, природним прагненням бюро буде максимізація величини со-сукупного бюджету, що призведе до перевиробництва послуг.

Ще однією професійною рисою чиновників є їх прагнення до мінімізації ризиків, пов'язаних з професійною діяльністю. Прагнення державних службовців до мінімі-зації професійних ризиків може проявлятися в двох основних формах: по-перше, високопоставлені чиновники будуть вибирати менш ризиковані проекти. По-друге, чиновники, на яких лежить велика відповідальність, по можливості затягують час обробки документів, влаштовують всілякі перевірки, знижуючи тим самим ризик зробити помилку. Так, у багатьох випадках чиновники мають можливість скоротити власні ризики і при-що додаються зусилля, невиправдано збільшуючи, наприклад, число раз-ного роду паперів, які повинні представити громадяни для напів-чення того чи іншого документа. Таким чином, державні службовці можуть зменшувати власний ризик, безпосередньо збіль-лічівая суспільні витрати.

Чиновники можуть бути схильні до стратегічного поведінки, що виражається в прагненні не вирішувати поставлені завдання до кінця. Оскільки досягнення мети знищує поле діяльності бюрократичної організації і, як наслідок, призводить до скор-щення наступних доходів, раціонально мислячий государ-жавного чиновник, зацікавлений в отриманні доходу в ті-чення тривалого часу, буде не схильний до вирішення постав-лених перед ним завдань. Так, відомство, створене для боротьби з наркоманією, буде не зацікавлене в повному викоріненні цього зла, оскільки в цьому випадку пропаде необхідність в самому ве-відомств.

Як і для інших випадків опортуністичної поведінки, для вирішення проблем несхильність до ризику і стратегічної поведінки державних службовців може бути використаний широкий круг інструментів, в тому числі згадані в розділі 4 застави і сти-мулірующіе контракти. Однак, як уже говорилося, можливість використання застав залежить від індивідуальної ставки Діскон-вання майбутніх доходів і від довіри до держави як працездатності Датель. У разі стимулюючих контрактів для державних службовців об'єктивно складно підібрати показники, які харак-теризують результати його діяльності. Неправильний підбір поки-ників може дестімуліровать чиновників. Наприклад, широке використання для оцінки діяльності співробітників органів внут-ренних справ показника розкриваності злочинів створює сти-мули до того, щоб потенційно складно розкриваються преступ-лення не реєструвалися, а також до провокування злочинів, розкрити які просто. Слід зазначити, що проблема створення ефективних стимулюючих контрактів для дер-жавних службовців у світовій практиці до цих пір не вирішена.

• Ієрархія - структурасупідрядності індивідів, взаємодія яких відбувається по-засобом команд.

• Переваги ієрархії як дискретної інституційної альтернативи пов'язані з скор-щением витрат з пошуку контрагентів і виявлення їх характеристик, ведення перего-злодіїв з власниками окремих ресурсів. Таку економію забезпечує наявність в ієрархія-ХІІ центрального агента.

• Перехід від ринкової взаємодії до ієрархічним стає вигідним при зростанні специфічності активів і частоти взаємодії.

• В основі недоліків ієрархії лежать проблеми обмеженої раціональності і схильності індивідів до опортунізму в формі ухиляння. Складність комунікацій, моніторингу та створення системи стимулів обмежує зростання ієрархічних структур.

• В залежності від розподілу ключових правочинів можливе виділення різних типів організацій. Кожен з виділених типів має певні порівняльних-ми перевагами і недоліками.