Конституційні поправки і перегляд конституції

Глава 9. Конституційні поправки та перегляд Конституції

Конституція є найважливішим законом суспільства і держави. Вона визначає правовий статус держави, правовий статус людини і громадянина, систему державної влади. Оскільки норми Конституції мають базовий, основний характер, вона не повинна бути схильна до постійних змін. Стабільність Конституції є найважливішою умовою режиму законності, стійкості правової системи та державного механізму, чинником визначеності у відносинах між особистістю і державою.

Стабільність є однією з характерних рис Конституції РФ. Стабільність Конституції виражається в особливому, ускладненому порядку прийняття та перегляду Конституції РФ, прийняття конституційних поправок.

Разом з тим стабільність Конституції не означає її незмінності. Конституція повинна відображати зміни в тих відносинах, які вона регулює. Поєднання стабільності і динамізму, своєчасне прийняття конституційних поправок дозволяють зберегти реальність Конституції.

За способом зміни Конституція України жорстка (гнучкі змінюються за правилами звичайного закону) і постійна, тобто прийнята без вказівки термінів або подій, які припиняють їх дію. Глава 9 Конституції України передбачає дві основні юридичні процедури зміни конституційних норм: перегляд Конституції і внесення конституційних поправок. Ці юридичні процедури значно складніше, ніж процедури прийняття федеральних законів і федеральних конституційних законів, що і характеризує Конституцію України як "жорстку".

Конституції більшості держав світу припускають суворіший порядок зміни в порівнянні з прийняттям звичайним законів. Зазвичай конституційні положення змінюються кваліфікованою більшістю в парламенті, конституційні поправки приймаються особливим видом законів або особливим видом правових актів. Конституційна практика зарубіжних країн передбачає найрізноманітніші юридичні процедури розгляду конституційних поправок: референдум, розгляд поправок представницькими органами суб'єктів федерації, спеціальними органами - конвентами, дворазове розгляд парламентом. У багатьох конституціях є диференціація різних конституційних норм по порядку зміни. Деякі норми (наприклад, про республіканської форми правління Франції) перегляду не підлягають, деякі норми переглядаються в спрощеному порядку. У більшості держав конституційні поправки вносяться безпосередньо в текст Конституції, але є і виключення (поправки до Конституції США не вносяться в її текст, а як би дописують до неї).

Відповідно до ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Укаїни" встановлено, що конституції республік у складі України і поправки до них приймаються законодавчим (представницьким) органом республіки в складі РФ, якщо інше не передбачене конституцією республіки в складі РФ, статути інших суб'єктів України приймаються законодавчим (представницьким) органом суб'єкта РФ. Конституції, статути суб'єктів України приймаються більшістю не менше 2/3 від встановленого числа депутатів, в той час як закони суб'єктів України - більшістю від встановленого числа депутатів. Конституціями республік у складі України може бути передбачений інший порядок прийняття Конституції та поправок до неї, наприклад прийняття спеціальним установчим органом або всенародним голосуванням. Конституція України встановлює, що статут краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу приймається законодавчим (представницьким) органом суб'єкта Україна (щодо республік такого обмеження немає), але ця норма не перешкоджає обумовити вступ в силу прийнятого законодавчим (представницьким) органом статуту суб'єкта Україна його схваленням на наступному всенародне голосування (референдум).

2. Конституційна ініціатива органів державної влади оформляється у вигляді відповідних актів (наприклад, постанов Державної Думи, постанов Уряду і т.д.). Ці акти повинні прийматися з дотриманням встановлених процедур і правил. Зокрема, акти конституційної ініціативи законодавчих (представницьких) органів суб'єктів України повинні відповідати тим формальним вимогам, які встановлені в конституціях (статутах) суб'єктів України і регламентах їх законодавчих (представницьких) органів.

1. Положення глав 1. 2. 9 Конституції України не можуть бути переглянуті Федеральними Зборами. Якщо пропозиція про їх перегляд буде підтримано 3/5 від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи, відповідно до федеральним конституційним законом скликається Конституційні Збори. Перегляд глав 1, 2, 9 в рамках чинної Конституції неможливий, їх перегляд означає перегляд Конституції РФ.

2. Конституційне Збори повинні скликатися відповідно до Федеральним конституційним законом "Про Конституційний Зборах". Поки такий закон не прийнятий, скликання Конституційних Зборів неможливий. В даний час в Державній Думі йде робота над різними проектами закону. Також незрозумілий навіть порядок формування Конституційного Зборів. Невідомо, чи буде воно обиратися громадянами України або будь-яким чином формуватиметься з представників органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних об'єднань. Неясна навіть чисельність Конституційного Зборів. Очевидним є представницький характер Конституційних Зборів. Разом з тим його склад, мабуть, повинен включати висококваліфікованих юристів та інших фахівців. За характером повноважень Конституційне Збори буде установчим органом. При цьому необхідно зазначити, що Конституційні Збори не може бути органом Федеральних Зборів і не буде входити в законодавчу гілку державної влади.

3. Пропозиції щодо внесення змін до Конституції України вносяться в Державну Думу суб'єктами цього права у вигляді проекту закону. Надійшло пропозиція розглядається відповідним комітетом Державної Думи. Проект закону розглядається Державною Думою відповідно до Регламенту Державної Думи в трьох читаннях. Проект закону вважається схваленим Державною Думою, якщо за його схвалення проголосувало не менше 2/3 від загального числа депутатів (300 депутатів).

4. Схвалений Державною Думою проект закону протягом п'яти днів направляється до Ради Федерації і підлягає обов'язковому розгляду в Раді Федерації відповідно до Регламенту Ради Федерації. Закон вважається прийнятим, якщо за його схвалення проголосувало не менше 3/4 від загальної кількості членів Ради Федерації (134 члена Ради Федерації).

6. Законодавчі (представницькі) органи суб'єктів України зобов'язані розглянути закон протягом року з дня його прийняття. Відповідні постанови направляються протягом чотирнадцяти днів до Ради Федерації. Пропозиція про поправку до Конституції РФ, яка не отримала схвалення 2/3 законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ, може бути повторно внесено не раніше ніж через рік після встановлення результатів розгляду.

7. Рада Федерації веде облік даних про розгляд закону і на черговому засіданні після закінчення терміну розгляду встановлює результати цього розгляду. Президент РФ, законодавчий (представницький) орган суб'єкта Україна протягом семи днів має право оскаржити постанову Ради Федерації до Верховного Суду РФ, негайно сповістивши Президента України і Рада Федерації. Верховний Суд України розглядає такі справи в порядку цивільного судочинства. Розгляд таких справ у порядку цивільного, а не конституційного судочинства не зовсім зрозуміло, тим більше що конституційність федеральних законів та інших нормативних актів, які мають меншу юридичну силу, ніж Конституція України і конституційні поправки, по порядку їх прийняття, перевіряється Конституційним Судом України в порядку конституційного судочинства.

9. Чинна Конституція Укаїни на відміну від Конституції РРФСР 1978 р не передбачає прийняття законів, в тому числі конституційних поправок, на референдумі. Однак Федеральний конституційний закон "Про референдум Укаїни" передбачає винесення законопроектів на референдум РФ. Рішення, прийняте на референдумі, не може бути правовою підставою для негайного внесення відповідних змін до Конституції РФ, але з Федерального конституційного закону випливає, що, якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі, потрібно видання нормативного правового акта, федеральний орган державної влади, в компетенцію якого входить це питання, зобов'язаний протягом 15 днів з дня набрання законної сили рішенням, прийнятого на референдумі, визначити термін підготовки цього нормативного правового акта, який не повинен перевищувати три місяці з дня прийняття рішення на референдумі.

2. Частина 1 статті 65 Конституції України визначає склад РФ. До складу Укаїни входять 21 республіка, 9 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область, 4 автономних округи. Ухвалення в Україні і освіту в її складі нового суб'єкта здійснюються в порядку, встановленому федеральним конституційним законом. Статус суб'єкта Україна визначається Конституцією РФ, конституцією і статутом суб'єкта РФ, він може бути змінений за взаємною згодою Україна і суб'єкта Україна відповідно до федеральним конституційним законом. При цьому статус суб'єкта Україна може бути змінений тільки в межах переліку видів суб'єктів РФ, закріпленого статтею 5 Конституції України (республіки, краю, області, міста федерального значення, автономні області, автономні округи), вихід або виключення суб'єкта зі складу України суперечив би конституційному принципу цілісності і недоторканності території РФ. Зміни до статті 65 Конституції РФ, що визначає склад РФ, вносяться на підставі федерального конституційного закону про прийняття в Україні та утворення в її складі нового суб'єкта, про зміну конституційно-правового статусу РФ. Такий федеральний конституційний закон повинен містити вказівку про включення відповідних змін і доповнень до статті 65 Конституції РФ. При цьому частина 2 статті 65. частина 5 статті 66 та частина 1 статті 137 у взаємозв'язку містять простір для тлумачення. Частина 2статьі66 ічасть5 статті 67 містять згадки про федеральному конституційному законі (може бути, про двох або навіть про трьох федеральних конституційних законах, що, на мій погляд, не принципово), який визначає (визначають) загальні принципи і загальний порядок прийняття в РФ, освіти в її складі нового суб'єкта, зміни статусу суб'єкта РФ. У частині 1 статті 137 йдеться про федеральних конституційних законах, які повинні бути прийняті в кожному конкретному випадку прийняття в РФ, освіти в її складі нового суб'єкта, про зміну конституційно-правового статусу РФ, ці федеральні конституційні закони виражають волю або згода України на прийняття в її склад і на освіту в її складі нового суб'єкта, на зміну конституційно-правового статусу суб'єкта Україна і є підставою для внесення відповідних змін до статті 65 Конституції РФ. При цьому частина 2 статті 65 та частина 1 статті 67 містять невелику протиріччя: в статті 65 говориться про прийняття в Україні та утворення в її складі нового суб'єкта у множині, як про двох різних юридичних процедурах, в статті 137 прийняття в Україні та утворення в її складі нового суб'єкта ототожнюються, що може тлумачитися як неможливість утворення нового суб'єкта Україна в діючих кордонах РФ. У будь-якому випадку кордону суб'єкта Україна не можуть бути змінені без його згоди. Для виходу автономного округу зі складу краю, області зміни статті 65 Конституції України не потрібно.

Розділ другий. Прикінцеві та перехідні положення

1. Практично будь-яка конституція потребує прикінцевих та перехідних положеннях, оскільки саме ці положення визначають терміни і порядок введення в дію, встановлюють особливий часовий режим конституційного регулювання деяких питань на перехідний період, тобто на період, поки остаточно не будуть створені умови для повного вступу в силу всіх конституційних норм. Подібні положення вказують, які норми законодавства, прийнятого раніше схвалення цієї конституції, зберігають свою дію і в якій мірі, а які скасовуються.

6. Скасовано подвійне найменування вищого органу федеральної виконавчої влади (Рада Міністрів - Уряд РФ), який з дня набрання чинності Конституції іменується однозначно - Уряд РФ.

8. Конституція передбачає прийняття спеціального федерального закону, яким буде встановлено порядок розгляду справ судом за участю присяжних засідателів. На даний момент цей порядок встановлений розділом 12 КПК "Особливості провадження в суді за участю присяжних засідателів". До введення в дію федерального закону, який встановлює порядок розгляду справ судом за участю присяжних засідателів, зберігався колишній порядок судового розгляду відповідних справ. До приведення кримінально-процесуального законодавства України у відповідність до положень цієї Конституції зберігався колишній порядок арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у скоєнні злочину.

10. Прикінцеві та перехідні положення допустили, що "депутат Державної Думи першого скликання може одночасно бути членом Уряду Укаїни". Тим самим для першого скликання Державної Думи було зроблено виняток з правила, закріпленого в частині 3 статті 97 Конституції, згідно з яким "депутати Державної Думи не можуть перебувати на державній службі, займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності".

11. Відповідно до перехідних положень депутати Ради Федерації першого скликання здійснювали свої повноваження на непостійній основі, тобто без відриву від основної виробничої або службової діяльності, або поряд із здійсненням на постійній основі повноважень депутата представницького органу державної влади суб'єктів України або органу місцевого самоврядування.