Відповідальність депутата представницького органу місцевого самоврядування

Тому для того, щоб це право громадян стало реальністю, важливо, на наш погляд, з'ясувати, в яких випадках можливе залучення народних обранців до відповідальності, яка покладається в судовому порядку. З урахуванням того, що згідно з українським законодавством можливе настання наступних видів юридичної відповідальності: кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної, а судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства.

Почнемо з кримінальної відповідальності. Згідно ст. 447 Кримінально-Процесуального Кодексу України стосовно депутата, представницького органу місцевого самоврядування застосовується особливий порядок провадження у кримінальних справах. Рішення про порушення кримінальної справи стосовно депутата приймається керівником слідчого управління Слідчого комітету Укаїни по суб'єкту РФ. Відповідно до ч. 9 ст. 40 ФЗ-131 депутат не може бути притягнутий до кримінальної або адміністративної відповідальності за висловлену думку, позицію, виражену при голосуванні, і інші дії, які відповідають статусу депутата, в тому числі після закінчення терміну їх повноважень. Проте це положення не поширюється на випадки, коли депутатом місцевого самоврядування були допущені публічні образи, наклеп чи інші порушення, відповідальність за які передбачена федеральним законом.

Але якщо в рамках кримінального судочинства буде винесено обвинувальний вирок суду, то відповідно до п. 5 ч. 10 ст. 40 ФЗ-131 процедура відкликання депутата взагалі не може бути застосована. Оскільки в цьому випадку повноваження депутата припиняються достроково. Причому неважливо, скоєно злочин депутатом в процесі виконання своїх повноважень або він виступав просто як фізична особа, наслідки будуть однаковими.

Особливості настання адміністративної відповідальності. Згідно ст. 2.1 Кодексу Укаїни про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП РФ) адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія (бездіяльність) фізичної або юридичної особи, за яке цим Кодексом або законами суб'єктів Укаїни про адміністративні правопорушення встановлена ​​адміністративна відповідальність. Але депутат одноосібно не може виступати в якості юридичної особи, так як тільки представницький орган в цілому володіє повноваженнями юридичної особи (ч. 9 ст. 35 ФЗ-131). Тому він може бути притягнутий до адміністративної відповідальності тільки як фізична особа, яка виступає в якості обраного народного представника.

Разом з тим КоАП України передбачено настання відповідальності специфічного суб'єкта - посадової особи, в разі вчинення ним адміністративного правопорушення у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням своїх службових обов'язків. Але під посадовою особою в КоАП України розуміється особа, яка постійно, тимчасово або у відповідності зі спеціальними повноваженнями здійснює функції представника влади, тобто наділена в установленому законом порядку розпорядчими повноваженнями щодо осіб, які не перебувають у службовій залежності від нього, а також особа, яка яка виконує організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах. Виходячи з цього визначення очевидно, що депутат, виступаючи тільки як народний обранець, не є посадовою особою. І, відповідно, не може бути притягнутий до адміністративної відповідальності як посадова особа.

Тільки дві статті КпАП України - 5.17. і 5.50. - передбачають наступ адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку щодо осіб, обраних депутатами. Відповідальність настає, по-перше, за неподання в установлений законом термін звіту, відомостей про джерела і про розміри коштів, перерахованих до виборчого фонду, і про всі проведені витратах на проведення виборчої кампанії, неповне надання відповідно до закону таких відомостей або надання недостовірних звіту , відомостей. По-друге, за неповернення жертводавці в установлений законодавством про вибори термін пожертвувань (їх частини), перерахованих у виборчий фонд, з порушенням вимог законодавства про вибори, неперерахування до дохід відповідного бюджету пожертвувань, внесених анонімними жертводавцями.

Разом з тим при призначенні судом адміністративного покарання депутату враховуються характер вчиненого ним адміністративного правопорушення, особу винного, його майновий стан, обставини, що пом'якшують адміністративну відповідальність - добровільне усунення наслідків правопорушення, відшкодування заподіяної шкоди. Крім того, згідно зі ст. 4.5 КоАП України існує термін давності притягнення до адміністративної відповідальності. Тому постанова у справі про адміністративне правопорушення, оскільки він розглядався суддею, не може бути винесено після закінчення трьох місяців з дня вчинення адміністративного правопорушення. В іншому випадку згідно з п. 6 ч. 1 статті 24.5 КоАП України провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у разі закінчення встановлених статтею 4.5 КоАП України строків давності притягнення до адміністративної відповідальності. У той же час особа, якій призначено адміністративне покарання за вчинення адміністративного правопорушення, вважається підданим даного покарання протягом одного року з дня закінчення виконання постанови про призначення адміністративного покарання (ст. 4.6 КоАП РФ). В результаті обраний депутат може бути підданий процедурі відкликання протягом трохи більше одного року з моменту вчинення адміністративного правопорушення.

Але для того щоб відкликати депутата, повинен бути обов'язково дотриманий ряд умов. По-перше, потрібно прояв ініціативи населенням муніципального освіти в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта України для проведення місцевого референдуму. По-друге, ініціативна група з проведення відкликання депутата має подати в орган, встановлений федеральним конституційним законом, законом суб'єкта РФ, статутом муніципального освіти, підписи учасників на підтримку ініціативи його проведення. По-третє, депутат місцевого самоврядування буде вважатися відкликаною, якщо за відкликання проголосувало не менше половини виборців, зареєстрованих в муніципальному освіті (виборчому окрузі). Тобто в цьому випадку голосування проводиться за правилами, встановленими для мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості. У разі голосування з відкликання депутата встановлюється фактично поріг явки виборців, тому що висловити свою волю повинні (обов'язково!) Не менше половини всіх виборців. І це в той час, коли для обрання депутата на муніципальному рівні потрібно відносну більшість голосів виборців, тобто для обрання депутата потрібно значно менше голосів, ніж для його відкликання. Значить, для відкликання місцевих депутатів встановлюються більш жорсткі вимоги, ніж для перемоги на виборах. Це є, на думку М. В. Масловської, дефектом виборчого права - явне нерівність між такими двома формами безпосередньої демократії, як муніципальні вибори і голосування щодо відкликання депутата.

У зв'язку з цим, на наш погляд, було б доречним і для процедури відкликання скасувати поріг явки виборців. І для того, щоб депутат вважався відкликаним, за його відгук має проголосувати більше половини взяли участь у голосуванні виборців або більше число, ніж було подано за обрання даної особи. Однак це правило можна застосувати для виборів за мажоритарною виборчою системою. Так як у випадку використання змішаної або пропорційної системи виборів практично неможлива реалізація норми про відкликання депутата на муніципальному рівні. В силу того, що при пропорційній системі долю депутата вирішує політична партія, за списками якої він був обраний. Внаслідок цього не можна застосувати змішану систему, через порушення рівності статусу депутатів в залежності від виду застосовуваної виборчої системи.

Згідно ст. 255 Цивільно-процесуального Кодексу України можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства рішення, дії (бездіяльність) органів місцевого самоврядування, посадових осіб, муніципальних службовців. Але суть справи в тому, що депутат не виступає одноосібно як органу місцевого самоврядування або посадової особи. Обумовлено це тим, що депутат є членом колегіального органу - представницького органу муніципального освіти. Відповідно, з одного боку, всі рішення приймаються їм не одноосібно, а за допомогою голосування всіх депутатів і, за загальним правилом, для прийняття рішення потрібна більшість голосів. З іншого боку, за рішення, прийняті представницьким органом, відповідальність настає не перед населенням, а виключно перед державою (ст. 73 ФЗ-131).

Згідно ст. 76 ФЗ-131 передбачена відповідальність перед фізичними та юридичними особами знову-таки тільки органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування (а не депутатів) в порядку, встановленому федеральними законами.

В рамках конституційного судочинства взагалі не передбачено розгляд конституційності рішень, дій (бездіяльності) депутатів представницьких органів муніципальних утворень. Повноваження Конституційного Суду України обмежуються рішенням виключно питань права, внаслідок цього суд утримується від встановлення і дослідження фактичних обставин, оскільки це входить до компетенції інших судів.

Дисциплінарна відповідальність передбачена законодавством України для посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування за порушення законодавства. За загальним правилом вона накладається вищим посадовцем у відношенні особи, яка перебуває у нього в підпорядкуванні, а не в судовому порядку, але депутат муніципального освіти не належить до посадових осіб. Дисциплінарна відповідальність депутатів є спеціальною дисциплінарною відповідальністю, оскільки їх трудові функції пов'язані з особливими умовами праці, і регламентується така відповідальність на муніципальному рівні спеціальним нормативним актом - регламентом представницького органу.
Тому залучення депутата до дисциплінарної відповідальності якщо і можливо, то виключно відповідно до регламенту представницького органу. Зрозуміло, в даному випадку притягнення до відповідальності депутата проводиться представницьким органом. Але це не судовий порядок притягнення до відповідальності, і він здійснюється не населенням, а депутатським корпусом. Тому населення очевидно не може відкликати депутата за дисциплінарний проступок.

У зв'язку з цим заслуговує на увагу точка зору В.І. Фадєєва, який вважає, що в разі незадовільного вирішення питань місцевого життя претензії населення муніципального освіти повинні бути звернені не тільки до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, але також і до себе, так як населення самостійно формує муніципальні органи і безпосередньо вирішує ряд питань місцевого значення . Відповідно, населення буде розплачуватися за свою «помилку» зі свого «місцевого» бюджету, оскільки процедура голосування щодо відкликання депутата фінансується виключно за рахунок бюджетних коштів муніципалітету. Тому право відкликання має, як правило, використовуватися у випадках, коли вичерпані інші засоби забезпечення діяльності депутата або виборного посадової особи.

Тому, мабуть в перспективі, на законодавчому рівні слід зафіксувати і інші санкції перед населенням крім відкликання депутатів, наприклад винесення попереджень, заслуховування звітів і т.п. Тобто необхідно законодавчо врегулювати і зробити реально здійсненним інститут відкликання депутатів муніципальних утворень, тим більше що федеральне законодавство не перешкоджає розвитку цієї фінансової інституції.