глава 14

Принцип законності - основний принцип правової держави, що має на увазі загальне підпорядкування членів суспільства положенню про необхідність неухильного дотримання норм права. Дотримання закону є необхідною умовою існування демократичного режиму державного правління. Однак принцип законності - це і загальний універсальний принцип, службовець гарантією успішного існування будь-якого політичного ладу, в тому числі тоталітарного. Не секрет, що Радянський Союз відрізнявся високим ступенем дотримання законів, зокрема, рівень злочинності був мінімізований. Законність передбачає підпорядкування нормам права, звичаями влади в принципі. Тоталітарна законність відрізняється від демократичної, перш за все, ступенем поширення принципу на можновладців, еліту, складову верхівку тоталітарного суспільства. У демократичному суспільстві законність є керівництвом до дії не тільки для всього населення, організацій, громадських об'єднань, але також і для органів держави та їх представників, в тому числі вищих посадових осіб держави.

В Конституції України закріплено, що Україна є демократичною правовою державою. Ст. 15 Основного закону встановлює, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції України і законів. Крім того, загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Укаїни є складовою частиною її правової системи, що має на увазі необхідність дотримання і норм міжнародного права в цілому.

Закріплений таким чином в законодавстві принцип законності в українській науці адміністративного права розуміється як принцип неухильності дотримання законів і інших нормативно-правових актів усіма органами влади, організаціями та населенням. Таким чином, законність передбачає забезпечення дотримання закону не тільки об'єктами управління, але також і самими "творцями" норм права, в тому числі і органами державного управління.

Законність як загальний принцип державного демократичного будівництва має і зворотний бік. Законодавство, яке підлягає неухильному дотриманню, не повинно суперечити природним правам і свободам людини, загальновизнаним принципам міжнародного права. Спосіб формування такого законодавства також повинен бути демократичним. Отже, елементом принципу законності є, зокрема, знаходження законодавчих повноважень в руках демократично обраного представницького органу влади. Законодавство, під яким ми розуміємо в даному випадку тільки законодавчі акти державної влади, має відрізнятися високим рівнем юридичної техніки, внутрішньої узгодженістю складових його норм, можливість втілення, має ґрунтуватися на конституційно закріплених положеннях про пріоритет особистості.

Підзаконні регулювання, що становить частину законодавства в широкому сенсі цього слова, має відповідати положенням законів держави, служити способом реалізації його норм, бути направлено на вдосконалення не цілком конкретного законодавчого матеріалу. Органи державного управління, таким чином, керуються принципом законності, не тільки застосовуючи закон практично, але і створюючи норми права.

Ми встановили, що законність - принцип універсальний, тобто властивий абсолютно всім сферам життєдіяльності суспільства. У демократичному суспільстві цей принцип має особливе значення стосовно до побудови, організації функціонування системи виконавчої влади, а також до взаємин влади і керованих об'єктів. Пороки принципу законності, які проявляються в системі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, досить виразно свідчать про загальне кризі даного принципу, навіть за умови, що інші органи держави неухильно дотримуються даними принципам. Це пов'язано з тим, що органи виконавчої влади, як ніякі інші мають у своєму розпорядженні заходами примусового впливу на керовані об'єкти. Саме вони асоціюються в свідомості більшості з поняттям влади, оскільки мають реальну можливість нав'язувати свою волю.

У діяльності органів державного управління законність повинна органічно поєднуватися з доцільністю, оскільки простота і оперативність процедур застосування адміністративного примусу часто загрожують формальним підходом до підстав їх використання.

Крім того, на органи виконавчої влади покладено спільне завдання щодо забезпечення законності в державі, яка передбачає необхідність підвищеної уваги до стану законності всередині системи виконавчої влади. Власне з цією функцією державного управління і пов'язані в основному застосовуються органами держави методи забезпечення законності. Законність як принцип функціонування суспільного організму - істотна умова стійкого демократичного розвитку держави.

Стосовно до самої системи державного управління принцип законності виступає в двох основних аспектах: як одна з найбільш загальних цілей управлінської діяльності органів державного управління, а також як принцип внутрішньої організації управлінських процесів і основа діяльності органів і посадових осіб системи державного управління.

У першому випадку законність проявляється в діяльності органів державного управління, як боротьба зі злочинністю, в тому числі з корупцією в рядах органів державного управління, забезпеченні правопорядку, встановленого порядку функціонування законодавчої і судової влади, у невтручанні в діяльність зазначених гілок державної влади і т.д .

Другий же варіант трактування принципу законності передбачає прояв його в наступних ракурсах:

органи державного управління і їх посадові особи діють у суворій відповідності до приписів закону (орієнтир на "букву закону");

їх діяльність здійснюється виключно на виконання закону, що деяким чином обмежує ініціативу виконавчих органів, оскільки вони можуть здійснювати лише ті дії, які безпосередньо їм приписані (діє принцип: "все, що не встановлено, заборонено");

нормотворча діяльність органів державного управління цілком підпорядкована принципу відповідності закону (при цьому підзаконний нормативно-правовий акт повинен відповідати міжнародному законодавству, Конституції РФ, федеральним законом, а також всім нормативно-правовим актам, які мають вищу юридичну силу).

У науці адміністративного права, виділяють такі характерні риси законності в державному управлінні * (215):

общеобязательность законів для всіх без винятку фізичних і юридичних осіб, в тому числі і органів, і посадових осіб державного управління;

єдність законності, що забезпечує однакове розуміння і застосування законів на всій терріторііУкаіни;

неприпустимість протиставлення законності і доцільності;

нерозривний зв'язок законності і правової культури населення;

поєднання законності і справедливості в процесі прийняття управлінських рішень;

неминучість відповідальності як основна умова неухильного дотримання принципу законності в державному управлінні.

Спільними передумовами принципу законності є різного роду політичні, економічні, ідеологічні умови. Так, політичними передумовами законності є фактично існуючі в суспільстві демократія і гласність, забезпечення плюралізму думок і свободи преси, активне функціонування реального громадянського суспільства, вільного від довільного владного втручання, повагу влади до громадської думки.

Також до політичних відноситься і така умова законності, як поділ влади, існування дієвої системи стримувань і противаг, що дозволяє владним структурам взаємно контролювати одна одну на політичному та правовому рівнях.

Виділяють також загальні організаційні та юридичні передумови законності, які, на наш погляд, виступають вже в якості конкретних проявів принципу законності в практиці державного управління.

Спеціально-юридичні засоби, що застосовуються в системі державного управління, в науці підрозділяються на різні групи. Так, існує думка, згідно з яким законність забезпечується всією системою правоохоронної діяльності державного апарату. В раках такої діяльності застосовуються чотири способи забезпечення законності: контроль, нагляд, контрольно-наглядова діяльність та надання правових послуг населенню. Таким чином, в систему забезпечення законності включаються і органи державного управління, і такі специфічні структури, як адвокатура і нотаріат. * (216)

Звісно ж, що виділення різних приватних способів забезпечення законності, а тим більше асоціація забезпечення законності в державному управлінні з правоохоронною системою в цілому зайві. Державне управління має найбільш універсальними спеціально-юридичними засобами забезпечення законності: контролем (наглядом) і системою адміністративного примусу.

Оскільки про адміністративний примус мова вже йшла вище, ми не будемо зупинятися на зазначеному явищі докладно. Зазначимо лише, що адміністративний примус, будучи універсальним методом державного управління, виступає і в якості ключового засоби забезпечення законності. У тому числі застосування заходів адміністративної відповідальності виступає однією з істотних гарантій законності в сенсі неминучості покарання за вчинене правопорушення (тобто порушення принципу законності стосовно конкретної ситуації).

Контроль і нагляд - два універсальних засоби забезпечення законності в державному управлінні. Контроль і нагляд мають ознаки пресекательних і примусових заходів адміністративного впливу. Про їх відмінності і східних рисах в науці адміністративного права існує серйозна дискусія.

Так, існує думка, згідно з яким терміни "контроль" і "нагляд" тотожні між собою (О.П. Альохін, Ю.Н. Старілов). Також є думка, що нагляд, здійснюваний органами державного управління, являє собою різновид контролю (Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина). Проте переважаючим в науці все ж є думка про самостійне значення зазначених коштів забезпечення законності в державному управлінні, незважаючи на те що фактично в законодавстві неможливо знайти досить чіткого поділу даних понять. Проте очевидно, що законодавство розділяє контроль і нагляд, вживаючи той чи інший термін стосовно до різних управлінських ситуацій.

Отже, контроль являє собою систему спостереження за діяльністю і коригування поведінки підконтрольних об'єктів з метою відповідності їх діяльності встановленим нормам права і цілям здійснюваної діяльності. Нагляд же полягає в створенні системи перевірки дотримання закону в процесі здійснення різних видів діяльності з подальшою ініціацією процедури притягнення до юридичної відповідальності за порушення законодавства.

Контроль є засобом забезпечення законності, що застосовуються щодо підвідомчих об'єктів вищестоящими органами державного управління. Здійснення контролю передбачає можливість оперативного втручання контролюючого суб'єкта в діяльність підконтрольного. Контрольні процедури ставлять собі за мету не тільки виявлення відповідності здійснюваної діяльності приписам норм права, але також і оцінку раціональності, розумності, ефективності здійснюваних дій. Контрольні процедури проводяться в порядку поточного контролю, тобто безперервно, а також і вибірково, в ході спеціальних контрольних заходів.

Нагляд же здійснюється, як правило, відносно непідконтрольних суб'єктів, не пов'язаний з втручанням в діяльність піднаглядних суб'єкта, і має на меті виключно виявлення правопорушень у діяльності піднаглядних суб'єктів. Нагляд здійснюється вибірково, він не може і не повинен бути поточним, щоб не викликати тривалих збоїв в діяльності піднаглядних суб'єктів.

Таким чином, між зазначеними засобами існує цілий ряд принципових відмінностей, в тому числі:

наявність або відсутність відносин відомчої підпорядкованості (при контролі присутні, при нагляді - немає);

можливість втручання в поточну діяльність підконтрольного (піднаглядних суб'єкта (при нагляді така можливість відсутня);

можливість скасування правових актів і застосування заходів дисциплінарної відповідальності в ході здійснення відповідних процедур (така можливість характерна для контролю);

можливість перевірки доцільності і ефективності здійснених заходів (також характерна для контрольних процедур);

плановість перевірочних заходів (також характерна для контролю).

Проте, з теоретичної точки зору, відмінності між контрольними і наглядовими процедурами представляються досить очевидними. Крім того, різний і статус застосовують їх структур. Зупинимося докладніше на контролі і нагляді в державному управлінні.