Бюджет і бюджетний процес вУкаіни
ФІНАНСИ МУНІЦИПАЛЬНОГО ОСВІТИ
А.Г. Воронін,
заступник міністра
регіональної і національної політики РФ
- державних коштів, що передаються органам місцевого самоврядування органами державної влади у вигляді дохідних джерел і прав, передбачених законодавством;
- власних коштів муніципального освіти, що створюються за рахунок діяльності органів місцевого самоврядування (доходи від використання муніципальної власності, плата за послуги тощо);
- позикових коштів або муніципального кредиту.
Структура місцевих фінансів визначає самостійність даного муніципального освіти, оскільки домінування першої або третьої групи народжує залежність від держави або кредитних установ. Тому органи місцевого самоврядування повинні прагнути до нарощування джерел, віднесених до другої групи.
Поняття місцевого бюджету. Найбільш повним відображенням стану фінансових ресурсів муніципального освіти є місцеві бюджети (бюджети муніципальних утворень). У зв'язку з переходом до муніципальної системі управління, формуванням повноцінних органів місцевого самоврядування та виділенням власних предметів ведення виникає необхідність формування та відповідних бюджетних відносин. Бюджет виступає не тільки як опис доходів і витрат, а й як найважливіший інструмент здійснення певної політики, відображає реальні цілі і завдання даного муніципального освіти. Місцевий бюджет - це план фінансової діяльності органів місцевого самоврядування на певний період, представлений у формі опису доходів і витрат.
Види місцевих бюджетів. З точки зору змісту діяльності, як правило, виділяють два види бюджетів - поточний бюджет і бюджет розвитку.
Поточний бюджет являє собою сукупність доходів і видатків органів місцевого самоврядування, які забезпечують першочергові потреби міського господарства. Перш за все сюди відносяться витрати по фінансуванню постійно діючих господарських структур місцевого самоврядування. Іншими словами, це кошти для підтримки функціонування міського господарства.
Бюджет розвитку включає в себе сукупність доходів і витрат, що спрямовуються на вдосконалення та розвиток міського господарства.
Бюджетний процес. Планування, затвердження, виконання та оцінка результатів виконання бюджету виступають як певний процес, який отримав назву бюджетного процесу.
Узгодження бюджетних інтересів відбувається насамперед між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Як правило, найбільш широкі повноваження органів місцевого самоврядування в галузі бюджету передбачені в країнах з федеративною системою організації влади, оскільки в основу побудови фінансової системи також покладено бюджетний федералізм. Роль центральних органів влади, як правило, зводиться до встановлення загальних принципів оподаткування і граничних норм оподаткування.
Грамотно побудований бюджетний процес повинен перш за все виходити з ретельно організованого господарського планування розвитку території муніципального освіти, оскільки сам бюджет - лише механізм реалізації цілей розвитку території.
Видатки місцевих бюджетів. Складання будь-якого бюджету починається з планування витрат, оскільки в них відбивається мета діяльності органу влади. Відповідно класифікація видів витрат перш за все виходить з того, на які цілі будуть спрямовані бюджетні кошти.
Зазвичай бюджетні класифікації різних країн, незважаючи на їх відмінність, виділяють дві основні групи витрат:
Обов'язкові витрати. До цієї групи відносять витрати на фінансування галузей міського господарства, пов'язані з підтриманням певного рівня його розвитку. Як правило, першочерговість фінансування даних витрат закріплюється нормативно, і виконання цих робіт законодавчо віднесено до предметів відання органів місцевого самоврядування.
Необов'язкові витрати. До цієї групи витрат відносять витрати на заходи короткострокового характеру, і в більшості випадків ці обов'язки покладаються на органи місцевого самоврядування населенням або самими органами місцевого самоврядування, виходячи знову ж з інтересів жителів, яких ці органи представляють.
Не менш важливим є розподіл витрат на поточні витрати і витрати на розвиток, так як дана класифікація дозволяє побачити динаміку розвитку муніципального освіти.
Доходи місцевих бюджетів. Основна проблема, з якою сьогодні стикаються керівники муніципальних утворень, - це постійний брак коштів не тільки на розвиток, а й на поточні потреби. Причому це не є особенностьюУкаіни, а властиво всім країнам без винятку. Питання про задоволення фінансових потреб муніципалітетів - це перш за все питання про дохідній базі місцевих бюджетів.
Перші дві групи дохідних джерел є в тій чи іншій мірі засобами, які держава збирає з населення і підприємств.
Третя і четверта група безпосередньо залежать від ресурсів, наявних у муніципального освіти, і здатності муніципальних служб грамотно і дбайливо ними розпорядитися.
Всі чотири джерела доходу залежать також від стану законодавства, в якому визначається правоздатність органів місцевого самоврядування.
Податки. Для більшості країн світу податки є основним доходним джерелом. За своєю природою податки як інструмент господарської політики грають двояку роль, виступаючи, з одного боку, як джерело доходу, а з іншого боку - як потужний регулятор певних господарських і суспільних відносин. Зміна ставки оподаткування може стимулювати або, навпаки, гальмувати певні процеси, що відбуваються в суспільстві. Податки дозволяють також систематизувати і регламентувати певні види діяльності. Тому принципово важливо не тільки те, які обсяги доходів забезпечують податкові надходження, а й здатність муніципалітетів впливати на формування самої податкової бази.
З точки зору способів розмежування податкових надходжень між рівнями влади можна виділити три основні види:- Система надбавок і відрахувань.
- Система розмежування дохідних джерел між державою та місцевим самоврядуванням за конструкцією податків.
- Система розмежування дохідних джерел між державою та місцевим самоврядуванням за видовою ознакою.
Перша система передбачає встановлення єдиних для всієї держави видів податків і розподіл їх частками між різними рівнями влади. Подібна система застосовується сьогодні в нашій країні і має ряд істотних недоліків. Перш за все, вона передбачає наявність регулювання бюджетів на всіх рівнях. Найбільш простим способом збільшення власних доходів стає перерозподіл дохідних джерел між рівнями влади, що в свою чергу неминуче призводить до конфліктів між органами місцевого самоврядування та органами державної влади в процесі формування та виконання бюджету. При подібній системі зникають всякі стимули для розвитку і вдосконалення бази оподаткування, оскільки ініціатива карається регулюванням бюджету. Нарешті, дана схема не дозволяє здійснювати довгострокове планування дохідних джерел.
Чи не покращують даної системи і спроби її вдосконалення через дозвіл введення регіональних і місцевих надбавок, оскільки всі перераховані вище недоліки при цьому зберігаються.
Кілька модифікує першу систему розмежування доходів між органами влади через різну конструкцію податків друга система. В даному випадку і держава, і місцеве самоврядування вводять одні і ті ж види податків, але принципи нарахування та збору можуть бути різними.
Найбільш поширена в країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням третя система, що припускає розмежування і закріплення дохідних джерел за органами місцевого самоврядування за видовою ознакою і на досить тривалий термін. При подібному підході недоліки попередньої системи усуваються, проте досить складним виявляється механізм розмежування дохідних джерел за видовою ознакою. Проблема полягає в тому, що ефективність роботи даної системи оподаткування безпосередньо залежить від того, які види податків будуть закріплені за цілком визначеними рівнями влади.
З нашої точки зору, в основу закріплення дохідних джерел за рівнями влади повинні бути покладені такі критерії:- Бажано відповідність видів дохідних джерел предметів відання органів місцевого самоврядування. Так, наприклад, в більшості країн земельний податок віднесено до доходних джерелах місцевої влади.
Неподаткові надходження. До неподаткових надходжень зазвичай відносять такі джерела доходу: міську і земельну ренту, доходи від тарифних платежів за послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та муніципальними підприємствами і установами, санкційні (перш за все штрафи) різні види мит і зборів.
Міська та земельна рента активно застосовуються в багатьох країнах світу і є досить вагомою добавкою до бюджетів муніципальних утворень. У нашій країні вона, на жаль, не застосовується у зв'язку з тим, що місцеві органи влади поки позбавлені права самостійно встановлювати види податків. Не менш проблематичним в нашій країні є і застосування штрафів, оскільки встановленням їх видів і розмірів займаються органи державної влади. Подібна практика призводить до того, що штрафи (особливо стягуються з громадян) практично не застосовуються, так як зникає зацікавленість в них органів місцевого самоврядування.
Іншим досить поширеним видом неподаткових надходжень є тарифні платежі за послуги муніципальних підприємств. Відрізняє їх від взаєморозрахунків між іншими суб'єктами господарських відносин те, що тарифи на послуги затверджуються органами місцевого самоврядування. До цієї ж групи дохідних джерел відносяться і збори, які також є платою за послуги, що надаються органами місцевого самоврядування.
Муніципальний кредит. За своєю природою кредитні ресурси завжди носять поворотний характер і, отже, повинні використовуватися лише на розвиток муніципального освіти. Джерелами муніципального кредиту можуть виступати населення, держава, приватні кредитні установи, інші органи місцевого самоврядування (взаємний кредит).
Найбільш важливою формою муніципального кредиту є взаємний кредит, який має на увазі об'єднання ресурсів муніципальних утворень для вирішення конкретних завдань. Однак застосування тієї чи іншої форми взаємного кредиту залежить від ряду умов. Перш за все від величини самого муніципального освіти і його фінансово-економічної потужності. Так, для міських органів місцевого самоврядування кредитна кооперація може здійснюватися в рамках одного муніципального освіти і виступати як взаємне кредитування виробничої діяльності муніципальних підприємств через організацію муніципальних банків. У ряді муніципальних утворень вже сьогодні формуються фінансово-промислові групи, де взаємне кредитування дуже гнучко враховує всі форми взаємного кредитування.
Для менш економічно сильних муніципальних утворень спосіб взаємного кредиту переміщається на рівень відносин між муніципальними утвореннями і виступає як форма об'єднання гарантій для отримання найбільш дешевого і великої позики, для якого потрібні солідні гарантії. У разі, коли господарською діяльністю займаються не муніципальні підприємства, а громада, суб'єктами кредитної кооперації можуть виступати і самі органи місцевого самоврядування.