Засоби самооподаткування громадян в системі формування доходів місцевих

У законодавстві існує проблема реалізації громадянами права, пов'язаного із здійсненням ними разових платежів, які виробляються для вирішення конкретних питань місцевого значення. Такі разові платежі іменуються "засобами самооподаткування громадян".

Крайня недостатність власної фінансової бази муніципальних утворень - обумовлена ​​не тільки чиєюсь суб'єктивною волею, скільки загальним кризовим станом економіки країни, що не забезпечує надходження в казну коштів, адекватних завданням публічної влади, - багато в чому знизила демократичний потенціал конституційної моделі українського місцевого самоврядування. Дотаційні муніципальні освіти виявилися в кабальної залежності від органів виконавчої влади суб'єктів Федерації. При цьому конституційний принцип самостійності місцевого самоврядування непередбачено обернувся для нього негативною стороною. * (58)

У зв'язку з викладеним, пошук додаткових доходних джерел для місцевих бюджетів в даний час особливо актуальним. Одним з додаткових доходних джерел місцевих бюджетів можуть виступати кошти самооподаткування громадян.

Поняття "самооподаткування громадян" раніше не було відомо податковому або бюджетному законодавству, а використовувалося виключно законодавством про місцеве самоврядування.

Питання введення і використання зазначених разових платежів громадян вирішуються на місцевому референдумі (сході громадян).

Питання встановлення та введення коштів самооподаткування відносяться до компетенції представницьких органів поселень, і їх прийняття здійснюється нормативно-правовими актами представницького органу муніципального освіти.

Статтею 25 Федерального закону N 131-ФЗ передбачено, що збори громадян проводиться в поселенні з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 чоловік.

- встановлення термінів сплати, цілей і порядку використання зібраних коштів, а також введення санкцій при порушенні строків сплати.

Однак, як показує практика, повсюдно виникають проблеми при реалізації зазначених положень законодавства та зборі коштів самооподаткування громадян, пов'язані з відсутністю коштів на проведення місцевих референдумів (сходів) громадян.

Як зазначає А. Дорждеев: "Проведення референдуму - досить трудомісткий процес, який вимагає значних фінансових витрат, в зв'язку з чим норма, викладена в ст. 56 Федерального закону N 131-ФЗ, в більшості муніципальних утворень Полтаваской області не реалізується. Крім того, прийняття рішення в формі референдуму може потребувати додаткової оплати в разі недостатньої явки жителів муніципального освіти. Вважаємо, що в ч. 2 ст. 56 зазначеного закону необхідно внести зміни, що дає право вирішувати питання введення і использ ованія разових платежів при самооподаткування громадян не тільки на місцевому референдумі, а й на засіданні представницького органу муніципального освіти. Дана норма дозволить в окремих випадках не проводити місцевий референдум, зменшивши при цьому витрати, що покриваються за рахунок місцевих бюджетів ". * (65)

В. Щеглеватих, начальник Управління фінансів Алчевської області також пропонує спростити процедуру введення коштів самооподаткування: "Оскільки в сільських поселеннях третину населення складають люди похилого віку, витрати на проведення референдуму значно перевищать очікувані доходи від даного виду збору. Отже, потрібно спростити порядок введення коштів самооподаткування , передбачивши можливість затвердження разових платежів конференцією або зборами громадян ". * (66) Н. Сафонова, керівник головного фінансового упра тичних Черкассиской області вважає, що: "Вирішення питання самооподаткування громадян можливо лише при спрощення процедури їх збору, без проведення референдумів, наприклад за рішенням сходу громадян". * (67) Л.Є. Тишкина зазначає, що витрати на проведення референдуму набагато вище коштів самооподаткування, необхідних для виконання конкретних робіт "і пропонує в ст. 25 Федерального закону N 131-ФЗ слова" в поселенні "замінити словами" в населеному пункті ", а також встановити норму, що дозволяє органам місцевого самоврядування здійснювати введення і використання разових платежів самооподаткування в населених пунктах з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, понад 100 осіб. * (68)

Таким чином, очевидна необхідність спрощення процедури ініціювання прийняття рішення населенням муніципального освіти щодо введення самооподаткування.

Не можна не відзначити, що до теперішнього часу не визначено місце коштів самооподаткування громадян у фінансовій системі.

З точки зору податкового права залишається поки невирішеним питання про те, чи повинні зазначені платежі кваліфікуватися як податків, зборів чи інших обов'язкових платежів.

Визначення місця зазначених платежів в системі фіскальних платежів має чітко визначити, наскільки досконалі ті механізми, які використовуються законодавцем при вирішенні питання про право муніципальних утворень на встановлення коштів самооподаткування громадян з точки зору додержання прав і свобод людини і громадянина.

Існують певні складнощі, пов'язані з віднесенням коштів самооподаткування громадян до податків або зборів.

Так, виходячи з визначень податку та збору, що містяться в статті 8 Податкового кодексу Укаїни, можна прийти до висновку, що зазначені платежі за своєю правовою природою належать до зборів.

Однак до зборів, з точки зору законодавства про податки і збори, кошти самооподаткування громадян віднести досить складно, враховуючи, що в якості мети їх встановлення служить вирішення питань місцевого значення -тобто умовою справляння коштів самооподаткування є публічні цілі, а не юридично значимі індивідуалізовані стосовно до окремого платника зборів дії, хоча теоретично допустимо твердження про те, що в результаті сплати таких платежів їх платникам (і в окремих випадках і неплатникам) надаю ся послуги "умовно індивідуального характеру" - означають, що публічна мета їх надання трансформується в кінцеве матеріальне благо, право користування яким, отримує кожен громадянин або більшість громадян, які проживають на території муніципального освіти. Але в результаті сплати разового платежу відсутній один з основних ознак збору - його індивідуальна оплатне.

Вирішення питань місцевого значення передбачає задоволення усуспільненого інтересу і навряд чи може розглядатися як виконання будь-яких юридично значимих дій стосовно громадянина, який сплачує разовий платіж.

Наприклад, за допомогою самооподаткування може фінансуватися створення парковок транспортних засобів, будівництво дитячих майданчиків, місць відпочинку, культурного дозвілля і здійснюватися реалізація інших цілей місцевого значення.

Крім того, сплата збору у визначенні Податкового кодексу не носить, безумовно, обов'язкового характеру, так як від його сплати залежить виникнення або не виникнення певних прав у його платника. Збір сплачується не в результаті здійснення платником податків юридично значимих дій (виникнення об'єкта оподаткування), а, скоріше, навпаки, від його сплати залежить виникнення у його платників будь-яких прав. У той же час можна зробити висновок про те, що в разі схвалення даного платежу на місцевому референдумі разовий платіж буде вважатися обов'язковим для всіх громадян, які проживають на території муніципального освіти.

Е.А. Качанова вважає, що оскільки кошти самооподаткування громадян (разові платежі) є за своєю природою фіскальним справлянням, які направляються на рішення місцевих питань, кошти самооподаткування і відносини, пов'язані з їх встановленням та справлянням, правильніше було б розглядати в якості не зборів, а обов'язкових платежів. * (69)

Таким чином, навряд чи кошти самооподаткування громадян можна кваліфікувати як зборів з точки зору законодавства про податки і збори.

У наукових колах присутні думки, що дані платежі за своєю природою є податками. Засоби самооподаткування, безумовно, мають податкову природу. * (70)

М. Карасьов намагається в своїй роботі аргументовано довести, що ці платежі можуть і повинні носити статус податків: "Сучасна доктрина, а також правотворча і правозастосовна практика дозволяють зробити висновок про те, що, швидше за все, кошти самооподаткування і відносини, пов'язані з їх встановленням та справлянням, було б правильним розглядати в якості податків, а відносини, пов'язані з їх встановленням і сплатою, - як податкові правовідносини. Хоча слід визнати, що, строго кажучи, досить складно кошти самооподаткування "в існуть "в рамки податкових правовідносин, враховуючи те, яким чином Податковий кодекс Укаїни трактує поняття податку, виділяючи в якості основного його ознаки, крім інших, індивідуальну безоплатність. Адже в муніципальних утвореннях індивідуальна безоплатність податку може бути дуже відносною з огляду на те, що кожен з громадян , які проживають на території муніципального освіти, може отримати право в більшій чи меншій мірі користуватися тими матеріальними благами, які створені за рахунок коштів самооподаткування я, певною мірою маючи можливість обмежувати доступ третіх осіб від користування ними ". * (71)

У зв'язку з цим слід зазначити думку А.А. Соколова, який відзначає, що "безеквівалентності податку може і не бути повною, так як, по-перше, діяльність держави, здійснювана за рахунок податків, може приносити пряму вигоду окремим платникам. По-друге, в тих випадках, коли коло осіб, з яких стягуються податки, порівняно не великий, а суми, отримані від податків, продуктивно не звертаються на потреби тих же платників, податок порівняно швидко і порівняно повно компенсується тими послугами і вигодами, які платники отримують від діяльності відповідними ного публічно-правового органу. Так саме зазвичай йде справа в місцевому оподаткуванні, яке тому і будується в значній мірі на принципі послуги-відплати. Правда, принципово, і місцеві податки є безеквівалентних податками з приватногосподарської точки зору. Але на практиці цей розрив між платежем і еквівалентом в місцевому оподаткуванні може в значній мірі усуватися. Внаслідок цього місцеві податки є як би перехідним ступенем від строго безеквівалентних податків до зборів пошлинного характеру ". * (72)

Таким чином, з огляду на, що кошти самооподаткування громадян (разові платежі) є за своєю природою фіскальним справлянням, які направляються на рішення місцевих питань, необхідно кваліфікувати зазначені платежі з точки зору законодавства про податки і збори в якості місцевих (цільових) податків і підготувати відповідні зміни в акти муніципального законодавства і законодавства про податки і збори. * (73)

Однак дана позиція зустрічає критику, основними аргументами якої є те, що в ст. 1 і 12 Податкового кодексу Укаїни (далі - НК РФ, Кодекс), що визначають основний принцип системи законодавства про податки і збори, встановлено заборону органам державної влади суб'єктів Укаїни і органам місцевого самоврядування на встановлення податків і зборів, не передбачених в Кодексі. Отже, якщо кошти самооподаткування визнати податком, то встановлення їх органом місцевого самоврядування відповідно до Федерального закону N 131-ФЗ є порушенням вищевказаних статей Податкового кодексу Укаїни. * (74)

Ні на кого не може бути покладено обов'язок сплачувати податки і збори, а також інші внески і платежі, що володіють встановленими Кодексом ознаками податків або зборів, не передбачені Кодексом або визначені в іншому порядку, ніж це визначено Кодексом (ст. 3 НК РФ).

Оскільки питання введення і використання коштів самооподаткування громадян вирішуються на місцевому референдумі (сході громадян), то вже за цією ознакою (що встановлює органу) можна констатувати неподаткових характер зазначених коштів і, отже, неможливість застосування відповідальності за відмову від внесення відповідних платежів до бюджету.

Слід також зазначити, що з формально-правових позицій кошти самооподаткування громадян мають значні характерні риси пожертви - цільове використання, загальнокорисний мета, добровільність.

Таким чином, необхідно чітко визначити правову природу даних платежів стосовно нормам Податкового кодексу Укаїни (податок, збір чи періодичний платіж), встановити критерії для визначення розмірів і періодичності цих платежів.

Хоча в сучасних умовах нерозвиненості основних інститутів місцевого самоврядування використання інституту самооподаткування носить досить епізодичний і нерозповсюджений характер, вважаємо, що з розвитком основних муніципальних інститутів, а також місцевого самоврядування в цілому роль зазначених доходів муніципальних утворень буде рости.

здобувач наукового ступеня кандидата юридичних наук

Заступник керівника Департаменту фінансового контролю

Міністерство фінансів Маріуполь області р Маріуполь