Засоби самооподаткування громадян перспективи справляння в сучасних умовах
Переважна більшість міських і сільських поселень має незначний податковий потенціал: система місцевих податків не може забезпечити їх фінансову самостійність. Щоб розширити перелік власних доходів місцевих бюджетів, законодавець передбачив можливість стягнення коштів самооподаткування громадян. Вадим Вікторович ВОЛКОВ, провідний радник апарату Комітету Держдуми Україна по місцевому самоврядуванню
Питання введення і використання зазначених платежів повинні вирішуватися на місцевому референдумі (сході громадян). У місцевому референдумі можуть брати участь всі громадяни, які проживають на території муніципального освіти і володіють виборчим правом на основі загального рівного і прямого волевиявлення при таємному голосуванні. Сход громадян для вирішення питань місцевого значення проводиться в поселенні з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 чоловік. У зв'язку з цим мета, порядок і терміни сплати і використання коштів самооподаткування громадян, а також порядок здійснення контролю за їх сплатою та використанням, відповідальність за їх несвоєчасну сплату до місцевих бюджетів і несплату повинні вирішуватися на місцевому референдумі (сході громадян).
Податок або збір?
Правова природа коштів самооподаткування громадян досі чітко не визначена в законодавстві, не вирішено і питання про їх податкової або неподаткової природі. З одного боку, неподаткових характер даних платежів визначено положеннями ст. 41 БК РФ, в якій вони віднесені до числа неподаткових доходів місцевих бюджетів. У ст. 56 Закону № 131-ФЗ також відсутні прямі вказівки на обов'язковість сплати громадянами коштів самооподаткування. З іншого боку, прийняте на місцевому референдумі (сході громадян) рішення підлягає обов'язковому виконанню на території муніципального освіти (поселення) і не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, їх посадовими особами або органами місцевого самоврядування (ч. 7 ст. 22 і ч. 7 ст. 25 Закону № 131-ФЗ). Виходить, що якщо на місцевому референдумі (сході громадян) буде прийнято рішення про введення коштів самооподаткування громадян, то їх сплата до місцевого бюджету повинна носити для населення даного муніципального освіти обов'язковий (публічно-правовий) характер. У зв'язку з цим кошти самооподаткування громадян не можуть кваліфікуватися як платежі, сплата яких випливає з цивільно-правових (тобто диспозитивних за своєю природою) відносин. Разом з тим необхідно враховувати, що згідно зі ст. 57 Конституції України кожен зобов'язаний сплачувати законно встановлені податки і збори. Крім цього Конституція не покладає на громадян обов'язок сплачувати ще якісь обов'язкові платежі податкового характеру.
Згідно ст. 8 НК Україна під збором розуміється обов'язковий внесок, що стягується з організацій і фізичних осіб, сплата якого є однією з умов скоєння щодо платників зборів державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами і посадовими особами юридично значимих дій, включаючи надання певних прав або видачу дозволів (ліцензій). До зборів, з точки зору законодавства про податки і збори, кошти самооподаткування громадян віднести досить складно, враховуючи, що в якості мети їх встановлення служить вирішення конкретних питань місцевого значення. Тобто умовою справляння коштів самооподаткування є публічні цілі, а не юридично значимі, індивідуалізовані стосовно окремого платника зборів дії органів влади і посадових осіб.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 НК Україна під податком розуміється обов'язковий, індивідуально безвідплатний платіж, що стягується з організацій і фізичних осіб у формі відчуження належних їм на праві власності, господарського відання або оперативного управління грошових коштів з метою фінансового забезпечення діяльності держави і (або) муніципальних утворень. Отже, можна було б визнати, що кошти самооподаткування громадян мають податкову природу, оскільки ці платежі за своїми ознаками в основному підпадають під ознаки податку, зазначені в ст. 8 НК Україна (індивідуальна безоплатність в певних межах, відчуження грошових коштів, що належать організаціям і фізичним особам на праві власності, господарського відання або оперативного управління, фінансове забезпечення діяльності держави і (або) муніципальних утворень). Разом з тим положення ч. 5 ст. 3 і ч. 6 ст. 12 НК Україна передбачають, що ні на кого не може бути покладено обов'язок сплачувати податки і збори, а також інші внески і платежі, що володіють встановленими НК Україна ознаками податків або зборів, не передбачені НК Україна або визначені в іншому порядку, ніж це визначено НК РФ . При цьому згідно з нормами НК Україна податок вважається встановленим лише в тому випадку, коли визначені елементи оподаткування (ст. 17).
законність
- податки, що стягуються не на основі закону, не можуть вважатися «законно встановленими»;
- податок або збір може вважатися законно встановленим тільки в тому випадку, якщо законом зафіксовані суттєві елементи податкового зобов'язання, тобто встановити податок можна тільки шляхом прямого перерахування в законі про податок істотних елементів податкового зобов'язання;
- органи місцевого самоврядування не вправі встановлювати додаткові податки і збори, не передбачені федеральним законом;
- при оцінці будь-якого платежу по суті незалежно від того, яку назву він носить, необхідно враховувати наведені в законі характеристики податків і зборів;
- органи місцевого самоврядування не вправі визначати податкові вилучення довільно, в порушення принципів, закріплених Конституцією Укаїни і федеральним законом.
У НК Україна кошти самооподаткування громадян не включені в число місцевих податків і зборів, щодо них не визначені елементи оподаткування, а також не передбачені санкції за несплату даних платежів. Отже, незважаючи на те що можливість введення даних платежів передбачена нормами Закону № 131-ФЗ, стягування їх з населення муніципальних утворень в якості обов'язкових платежів податкового характеру на основі рішення місцевого референдуму (сходу) громадян не відповідають положенням НК Україна і зазначеним правовим позиціям Конституційного суду РФ.
Можна розглянути питання про внесення змін до НК РФ, які дозволяли б чітко визначити правову природу коштів самооподаткування громадян шляхом віднесення їх до місцевих податків (вказавши, що вони мають цільове призначення в місцевих бюджетах). При цьому необхідно буде встановити об'єкт оподаткування, порядок обчислення податкової бази, граничний розмір ставки, а також обмеження, пов'язані з періодичністю і кількістю справляння даного податку протягом фінансового року. Разом з тим в ст. 38 НК Україна закріплено положення про те, що кожен податок повинен мати самостійний об'єкт оподаткування. При цьому слід враховувати, що громадянин, який проживає на території муніципального освіти, вже є платником податку на доходи фізичних осіб, земельного податку, податку на майно фізичних осіб, а також інших податків і зборів. Тому визначити самостійний об'єкт оподаткування щодо коштів самооподаткування громадян буде досить складно.
економічна обгрунтованість
Згідно ст. 3 НК Україна податки і збори повинні мати економічне підгрунтя і не можуть бути довільними. Неприпустимі податки і збори, що перешкоджають реалізації громадянами своїх конституційних прав. Однак ні в Законі № 131-ФЗ, ні в законодавстві Укаїни про податки і збори не встановлено вимог щодо того, яким чином буде забезпечена економічна обґрунтованість встановлення разових платежів громадян на території муніципального освіти, а також граничних розмірів їх справляння. При цьому вимоги про сплату цих платежів у разі їх введення будуть поширюватися на громадян, які не брали участі в місцевому референдумі (сході громадян), неповнолітніх дітей, а також на жителів, які голосували проти прийняття такого рішення. Обов'язок по сплаті зазначених платежів буде поширюватися також на жителів муніципального освіти, які в цілому не заперечують проти сплати цих платежів, але не згодні з їх розміром або порядком використання.
Необхідно також враховувати, що процедура проведення місцевого референдуму (сходу громадян) про введення і використання коштів самооподаткування громадян вимагає значних фінансових витрат. При цьому місцевий референдум може проводитися тільки на всій території муніципального освіти, тому введення коштів самооподаткування громадян для більшості великих муніципалітетів буде економічно невигідно (ч. 2 ст. 22 Закону № 131-ФЗ).
На місцевий референдум (сході громадян) може бути передбачена не тільки одноразова, а й поетапна сплата громадянами цих платежів (тобто по частинах), а також терміни поетапного внесення населенням відповідних грошових коштів до місцевих бюджетів. У той же час вважаємо, що поняття «разовий платіж» означає, що при введенні коштів самооподаткування громадян на місцевому референдумі (сході громадян) для вирішення конкретного питання місцевого значення може бути встановлено тільки один платіж, що стягується з громадян одноразово, а не на систематичній основі протягом певного періоду часу.
Таким чином, проведення місцевого референдуму з цих питань в більшості випадків не можна визнати досить ефективним механізмом для розширення дохідної бази муніципалітетів. Дані платежі доцільно вводити тільки в дрібних поселеннях шляхом проведення сходу громадян.
Чи можна простіше?
В даний час надходять різні пропозиції і законодавчі ініціативні, що передбачають можливість стягнення коштів самооподаткування громадян в спрощеному порядку, зокрема, за допомогою прийняття відповідних нормативно-правових актів представницьких органів муніципальних утворень або на зборах, конференції громадян. До речі, положення раніше діючого закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни» передбачали можливість введення коштів самооподаткування громадян представницькими органами муніципальних утворень з урахуванням думки населення. Однак дані платежі громадяни могли здійснювати тільки на добровільній основі, на що було прямо вказано в нормах закону.
Однак, якщо зазначені платежі, що підлягають сплаті громадянами в обов'язковому порядку, будуть встановлюватися нормативно-правовими актами представницьких органів муніципальних утворень, то питання введення даних платежів будуть вирішуватися не безпосередньо населенням муніципальних утворень шляхом загального рівного і прямого волевиявлення громадян, а органом публічної влади, що здійснює владні повноваження. У цьому випадку вони остаточно набудуть ознаки податку, і їх стягування в такому порядку з населення муніципальних утворень буде явно неправомірним. Це буде суперечити і самої суті поняття «самооподаткування громадян».
Збори і конференція громадян не можуть забезпечити загального рівного і прямого волевиявлення всього населення муніципальних утворень з питань запровадження та використання разових платежів громадян. Відповідно до ст. 29-30 Закону № 131-ФЗ вони не відносяться до форм безпосереднього вирішення населенням питань місцевого значення та прийняті на них рішення не носять обов'язкового характеру для громадян, організацій і органів публічної влади. З огляду на, що у федеральному законодавстві не визначено мінімальну кількість громадян, які можуть брати участь в зборах та конференції, прийняття на них рішень про введення коштів самооподаткування для переважної більшості населення муніципальних утворень може носити дискримінаційний характер, тобто цілком можлива ситуація, коли переважна більшість жителів муніципальних утворень, що не брала участь в зборах та конференції, буде змушене підкорятися рішенням незначної кількості громадян.
добровільні пожертвування
Однак існують і інші можливості, що дозволяють акумулювати в місцевих бюджетах кошти громадян для вирішення конкретних завдань без здійснення значних фінансових і матеріально-технічних витрат по їх сплаті. Згідно з положеннями ч. 4 ст. 41 БК України та п. 9 ч. 1 ст. 55, ст. 56 Закону № 131-ФЗ до джерел неподаткових доходів бюджетів віднесені безоплатні та безповоротні перерахування від фізичних і юридичних осіб, міжнародних організацій та урядів іноземних держав, в тому числі добровільні пожертвування. Правові аспекти інституту добровільних пожертвувань, порядок, умови їх внесення і використання регулюються нормами статті 582 Цивільного кодексу України (далі ГК РФ). Основні характерні риси пожертви - цільове використання, загальнокорисних мета, добровільність. При цьому предметом пожертвувань може бути будь-яке майно, в тому числі грошові кошти та речі.
Пожертвування можуть робитися, зокрема, громадянам, лікувальним, благодійним, виховним закладам, установам культури, громадським і релігійним організаціям, а також державі та муніципальних утворень. Пожертвування майна громадянину повинно бути, а юридичним особам може бути обумовлено використанням цього майна за певним призначенням.
Норми ст. 35 БК України передбачають, що добровільні внески, пожертвування нарівні із засобами самооподаткування громадян відповідно до закону (рішення) про бюджет можуть бути пов'язані з певними витратами бюджету. У зв'язку з цим такі добровільні внески і пожертвування до місцевих бюджетів також можуть носити цільовий характер. У той же час кошти самооподаткування громадян слід відрізняти від пожертвувань. Останні є самостійним видом власних доходів місцевих бюджетів та сплачуються громадянами і юридичними особами в місцеві бюджети на добровільній основі без проведення місцевого референдуму (сходу громадян). Порядок внесення та використання пожертв регулюється нормами ЦК України (ст. 582), тобто вони відносяться виключно до цивільно-правовим платежах.
Таким чином, щоб уникнути проведення референдуму (сходу громадян) для сплати громадянами певних цільових платежів представницькі органи місцевого самоврядування можуть передбачати в рішеннях про місцевий бюджет можливість сплати громадянами та юридичними особами пожертвувань для вирішення конкретних питань місцевого значення. При цьому такі пожертви можуть сплачуватися громадянами виключно на добровільній основі. Крім того, жителі муніципальних утворень можуть безпосередньо укладати з організаціями договори цивільно-правового характеру про виконання ними за плату певних суспільно корисних робіт та наданні послуг. В даному випадку не потрібно зараховувати платежі громадян до місцевих бюджетів для їх подальшого використання органами місцевого самоврядування з метою вирішення конкретних питань місцевого значення. При цьому органи місцевого самоврядування можуть сприяти громадянам у виборі зазначених організацій та укладення з ними зазначених договорів, а також здійснювати координацію виконання даних договорів цими організаціями за допомогою механізмів муніципальної-приватного партнерства.