Публічно-правові утворення як учасники правових відносин - суб’єкти цивільних правовідносин

Публічно-правові утворення як учасники правових відносин

Поряд з фізичними і юридичними особами учасниками відносин, регульованих цивільним правом, є держава і інші публічно-правові утворення. Для вирішення поставлених перед ними публічних, загальнонаціональних чи інших суспільних (регіональних, місцевих) завдань вони в багатьох випадках потребують участі в майнових відносинах. При цьому повинні бути враховані особливості статусу таких утворень, що володіють публічною владою, а в ряді випадків є політичними суверенами, які самі визначають правопорядок, в тому числі випадки і межі власної участі в цивільних правовідносинах. З іншого боку, необхідно повною мірою дотриматися інтереси учасників майнового обороту як юридично рівних власників (чи інших законних власників) майна, що знаходяться в приватноправових, а не в публічно-правових відносинах один з одним. Цими обставинами і визначаються особливості участі публічно-правових утворень у цивільному (майновому) обороті.

Що стосується міських і сільських поселень і інших муніципальних утворень, то в них здійснюються функції місцевого самоврядування (ст. 131 Конституції), в зв'язку з чим вони не можуть вважатися державними утвореннями. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Безсумнівно, однак, що вони володіють відомими владними повноваженнями, тобто функціями публічної влади, якими їх наділяє закон (ст. 132 Конституції). Тому як муніципальні, так і державні утворення охоплюються загальним поняттям публічно-правових утворень.

Тому держава і інші публічно-правові утворення в цивільно-правових відносинах виступають на рівних засадах з іншими їх учасниками - громадянами і юридичними особами (п. 1 ст. 124 ЦК). Це означає, що вони не мають права використовувати тут ніякі свої владні повноваження по відношенню до інших учасників (контрагентам). За порушення цивільних прав або невиконання обов'язків до публічно-правових утворень в судовому порядку можуть бути застосовані звичайні заходи майнової відповідальності, бо у «внутрішніх» (внутрішньодержавних) цивільних правовідносинах публічно-правові освіти позбавлені судового імунітету (тобто можливості залучення до суду тільки за їх згодою).

Виступ держави та інших публічно-правових утворень у цивільному обороті на рівних засадах з іншими його учасниками випливає із загальних принципів цивільного (приватного) права і потрібно самою природою цивільно-правових відносин. Тому незаконними повинні вважатися будь-які спроби органів публічної влади використовувати свої повноваження для отримання публічно-правовими утвореннями в цивільних правовідносинах односторонніх переваг або обмежень на їхню користь прав та інтересів інших учасників обороту (наприклад, шляхом видання правових актів, в односторонньому порядку змінюють умови випущених в обіг позик, встановлення «імунітету бюджетів» (ст. 239 Бюджетного кодексу) і т.д.).

Громадянська правосуб'єктність держави та інших публічно-правових утворень в різних правових системах оформляється по-різному. У багатьох правопорядках держава в цілому і (або) його органи (установи), а також адміністративно-територіальні утворення визнаються юридичними особами публічного права. Вони відрізняються від звичайних юридичних осіб приватного права тим, що створюються на основі публічно-правового (зазвичай - адміністративного, владно-розпорядчого) акта і переслідують у своїй діяльності публічні (суспільні) цілі, а також мають певні владні повноваження. Їхній правовий статус регламентується нормами публічного, а не приватного права, але в якості суб'єктів майнового обороту; перш за все в питаннях майнової відповідальності, вони зрівнюються з юридичними особами приватного права (зокрема, при їх неплатоспроможності щодо юридичних осіб публічного права відкриваються процедури банкрутства).

У ряді випадків держава в цілому для цілей цивільного (майнового) обігу розглядається як фиск (казна) - особливий суб'єкт права. Це поняття застосовується тільки до держави, але не до його органам (пор. Наприклад, абз. 1 § 89 Німецького цивільного укладення та ст. 19 ЦК РРФСР 1922 р), які в такому випадку вважаються лише представниками скарбниці. Чи не застосовується воно і до адміністративно-територіальним (муніципальним і іншим) утворень, які зазвичай розглядаються як юридичні особи публічного права.

Чинне українське законодавство вважає держава, державні та муніципальні (публічно-правові) освіти самостійними, особливими суб'єктами права (sui generis), що існують поряд з юридичними і фізичними особами. До їх цивільно-правовим статусом застосовуються норми, що визначають участь в майновому обороті юридичних осіб, якщо інше прямо не випливає із закону або з особливостей статусу даних суб'єктів (п. 2 ст. 124 ЦК). Очевидна, наприклад, неможливість застосування до них правил про порядок створення, реорганізації і ліквідації юридичних осіб, а також про їх банкрутство. Цивільно-правові угоди за участю публічно-правових утворень, навпаки, за загальним правилом (при відсутності спеціальних вилучень) підкоряються нормам про угоди за участю юридичних осіб, хоча самі ці суб'єкти юридичними особами не є. Отже, з точки зору законодавчої техніки правило п. 2 ст. 124 ГК слід розуміти таким чином, що в тих випадках, коли закон говорить про участь в конкретних видах цивільних правовідносин юридичних осіб, він за загальним правилом має на увазі також і публічно-правові освіти.

В якості суб'єктів громадянського права держава та інші публічно-правові утворення мають цивільну правоздатність і дієздатність. При визначенні їх характеру і змісту слід мати на увазі, що розглядаються суб'єкти, на відміну від юридичних осіб, створені не для участі в цивільних правовідносинах, яке носить для них вимушений, допоміжний по відношенню до основної діяльності характер. Слід тому погодитися з твердженням, що цивільна правоздатність держави (і інших публічно-правових утворень) хоча і може бути досить широкою за змістом, але в цілому носить спеціальний, а не загальний (універсальний) характер. Зазначені суб'єкти можуть мати лише ті цивільні права і обов'язки, які відповідають цілям їх діяльності та громадським інтересам.

Держава і інші публічно-правові утворення набувають для себе цивільні права і створюють цивільні обов'язки, тобто реалізують свою дієздатність, через свої органи (органи державної влади або органи місцевого самоврядування), що діють в рамках їх компетенції, встановленої актами про статус цих органів (п. 1 і 2 ст. 125 ЦК). Але в результаті їх дій учасниками цивільних правовідносин стають саме публічно-правові освіти в цілому, а не органи їх виконавчої або законодавчої влади, або органи місцевого самоврядування. Таким чином, дії органів влади, вчинені в межах їх компетенції, є діями самих публічно-правових утворень.

Компетенція державних органів і органів місцевого самоврядування, в тому числі і щодо участі в цивільних правовідносинах, встановлюється актами публічного, а не приватного (цивільного) права. Для сфери цивільного права має значення, перш за все, їх компетенція по використанню державного і муніципального майна, включаючи можливості його придбання і відчуження (розпорядження), а також компетенція в області покладання (несення) майнової відповідальності.

При цьому мова йде про державному і муніципальному майні, що не закріпленому за відповідними юридичними особами - підприємствами та установами - на самостійному речовому праві, бо таке майно становить базу самостійної участі цих осіб у цивільному обороті. Тому такі юридичні особи не відповідають своїм майном за борги заснували їх публічних власників (п. 2 ст. 126 ЦК). За своїми власними зобов'язаннями держава і інші публічно-правові утворення відповідають лише тією частиною свого майна, яку вони не передали своїм юридичним особам (п. 1 ст. 126 ЦК) і яка становить поняття їх «скарбниці» (нерозподіленого державного і муніципального майна).

Майно скарбниці, що складається, перш за все, з коштів відповідного державного або місцевого бюджету, і становить матеріальну базу для самостійної участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах. Бюджетними коштами розпоряджаються фінансові органи (федеральний і республіканські міністерства фінансів, їх регіональні і місцеві управління та відділи). Тому саме вони найчастіше виступають як органи, уповноважених публічно-правовими утвореннями для участі в цивільних правовідносинах від імені цих утворень, а не від власного імені, наприклад, при випуску (емісії) державних або муніципальних внутрішніх позик характеру або встановить обґрунтованість до державних або муніципальних утворенням майнових вимог (позовів), в тому числі в порядку субсидіарної відповідальності за борги створених ними установ.

При пред'явленні України в справах про банкрутство та в процедурах банкрутства грошових вимог або вимог про сплату обов'язкових платежів до федерального бюджету і небюджетні фонди органом, уповноваженим виступати від її імені, тепер є Федеральна податкова служба, а в деяких випадках - Федеральне агентство з управління федеральним майном .

Що стосується іншого знаходиться в публічній власності майна, то розпорядження їм від імені власника здійснюють інші уповноважені на те органи публічної влади. Так, створення, реорганізація та ліквідація державних і муніципальних унітарних підприємств, в тому числі наділення їх майном на праві господарського відання або оперативного управління, а також контроль за його збереженням і використанням за призначенням зазвичай здійснюється міністерствами і відомствами - органами виконавчої влади, які виконують функції управління державним і муніципальним майном (абз. 2 і 3 ст. 2, п. 2 і 3 ст. 8 Закону про унітарних підприємствах). В даний час ці функції здійснюють різні федеральні агентства. Останні приймають рішення про вилучення зайвого, невикористаного або використовується не за призначенням майна, закріпленого за казенними підприємствами або за державними або муніципальними установами, і розпоряджаються ним від імені засновника-власника (п. 2 ст. 296 ЦК).

Інші органи виконавчої влади здійснюють від імені публічно-правових утворень приватизацію їхнього майна, в тому числі виступають в ролі продавців в угодах приватизації та засновників господарських товариств з державною (чи іншим публічно-правовим) участю, стаючи законними власниками належних публічно-правовим утворенням акцій і інших цінних паперів приватизованих підприємств (або уповноваженими особами щодо прав вимоги по «бездокументарні цінних паперів»).

Розпорядження вилученими предметами контрабанди на підставі правил митного законодавства від імені держави здійснюють органи Федеральної митної служби; визначені законом державні органи виконавчої влади виступають в ролі державних замовників в договорах поставки і підряду для державних потреб (ст. 764 ЦК); в ролі суб'єктів деяких виняткових прав, що належать федеральному державі, і т.д.

Органи публічної влади можуть брати участь в цивільних правовідносинах і самостійно, а не від імені відповідного публічно-правового освіти, але тільки в ролі державних або муніципальних установ - некомерційних юридичних осіб (з обмеженим речовим правом оперативного управління на закріплене за ними майно і під субсидіарну відповідальність створив їх публічного власника). При цьому треба мати на увазі, що не всі органи публічної влади одночасно є і юридичними особами, тобто суб'єктами приватного, а не тільки публічного права. З іншого боку, публічно-правова освіта не може виступати в цивільних правовідносинах інакше, крім як через свої органи 1. Тому важливим практичним завданням стає розмежування ситуацій, в яких учасником цивільно-правових відносин є публічно-правова освіта в особі свого органу влади або цей орган влади самостійно виступає в цивільному обороті як юридична особа - некомерційна організація.

На жаль, на практиці ж усе нерідко через незнання учасників, а іноді і навмисно змішуються. Так, орган публічної влади намагається виступити від власного імені, хоча насправді мова йде про участь у правовідносинах представленого ним публічно-правового освіти в цілому: наприклад, урядом або губернатором суб'єкта Україна видається поручительство за повернення банківського кредиту великим містоутворюючим підприємством, а новообраний губернатор або призначена ним уряд відмовляється виконати це зобов'язання, хоча насправді мова йде про зобов'язання відповідного суб'єкта РФ. У 90-х роках мав місце випадок, коли Федеральний уряд дозволив Міністерству шляхів сполучення Україна випустити облігації «залізничного позики» від свого імені, а не від імені Укаїни, тоді як дане міністерство, будучи держбюджетним установою (некомерційною організацією), самостійно не могло не тільки випускати ніяких облігацій, але головне - і відповідати за них через відсутність необхідного для цього майна.

В інших ситуаціях, навпаки, орган публічної влади, намагаючись обійти встановлені законом заборони, представляє свою участь в майнових відносинах як участь у ньому публічно-правового освіти в цілому. Так, незважаючи на заборону органам державної влади суміщати свої функції з функціями господарюючих суб'єктів, тобто займатися підприємницькою діяльністю, мали місце, наприклад, випадки виступи деяких міністерств і відомств в якості співзасновників (акціонерів) комерційних банків або створення ними господарських товариств, на які покладалося здійснення окремих публічно-правових функцій (наприклад, АТ «Москомпріватізація» від імені Уряду Москви в протягом деякого часу здійснювало такі функції щодо оформлення приватизації житла громадянами).

Необхідно, отже, враховувати, засновані дії органу публічної влади за розпорядженням бюджетними коштами або іншим майном, що перебуває у власності публічно-правового освіти, на наявних у нього повноваження, чи входять вони в його компетенцію. Якщо це так, то дані дії слід розглядати в якості дій публічно-правового освіти в цілому (яке і несе майнову відповідальність за їх результати). При негативній відповіді на це питання слід вважати, що відповідний орган публічний влади бере участь у цивільних правовідносинах від власного імені, як самостійна юридична особа - установа, розпоряджається тільки наявними у нього на обмеженому речовому праві майном, в тому числі виділеними йому за кошторисом коштами. Як установи такий орган діє під власну відповідальність або під субсидіарну (додаткову) відповідальність свого засновника - публічно-правового освіти (п. 2 ст. 120 ЦК), причому останнє зазвичай має можливість оскаржити вчинені установою угоди або як виходять за межі його правоздатності, або навіть як незаконні - порушують вимоги фінансового законодавства (Бюджетного кодексу).