Проблеми держзамовлення регіональні аспекти

Ольга Воробйова, заступник директора, керівник експертно-консультаційного центру Інституту держзакупівель РАГС

До створення єдиної регламентації системи витрачання бюджетних коштів в деяких регіонах існувала налагоджена схема розміщення державних і муніципальних замовлень. Багато суб'єктів напрацювали свою практику закупівель продукції для державних і муніципальних потреб, і після виходу закону № 94-ФЗ їм довелося кардинально змінити усталені правила і нормативну базу. Потрібно відзначити, що в більшості таких регіонів, наприклад в Москві і Харкові, Республіці Татарстан, Нєжиною, Мелітопольської областях і багатьох інших, ще тоді була створена централізована або частково централізована система розміщення замовлень, що дозволяло досить ефективно використовувати не тільки фінансові, а й кадрові і тимчасові ресурси.

Саме цей позитивний досвід знайшов відображення в законі про держзакупівлі, де введено поняття органу влади, уповноваженого на розміщення замовлень. У регіонах відреагували по-різному: хтось присвоїв вже існуючим органам влади статус уповноваженого, хтось наділив ряд департаментів статусом органу влади, іншим вистачило незначних змін нормативних документів свого рівня, щоб вбудувати вже існуючий уповноважений орган в нову систему.

Однак на рівні місцевого самоврядування виникли серйозні проблеми. В силу особливостей формування органів місцевого самоврядування в багатьох муніципальних утвореннях уповноважені органи були створені в формі муніципальних установ і комунальних унітарних підприємств, тобто, по суті, спеціалізованої організації, яка проводить процедури для замовників, не будучи обраною в установленому законом порядку. А дан-ний підхід не відповідає нинішнім вимогам законодавства.

Інша проблема - ненасиченість ринку товарами, роботами і послугами, необхідними замовнику. Здавалося б, у чому питання: є гроші - буде ринок. Але часто потреби замовника недостатньо для того, щоб сформувати повноцінний попит, - в результаті немає і пропозиції. Наприклад, деякі регіони стикаються з дефіцитом палива, нерозвиненістю ринку сервісного обслуговування різних видів техніки і ін. В таких умовах виникають додаткові труднощі, пов'язані з небажанням місцевих постачальників брати участь у торгах і запитах котирувань, оскільки це виявляється для них непосильним завданням. Інколи ситуація ускладнюється наявністю єдиного постачальника - монополіста місцевого масштабу, який починає диктувати замовникам умови, часто не тільки невигідні, але і не застосовні в рамках чинного в даний момент законодавства.

У деяких регіонах ситуація доходить до абсурду: постачальники відмовляються підписувати державні контракти, пропонуючи натомість свою типову незмінну форму договору.

Неоднорідність кліматичних умов в різних регіонах Укаїни також тягне за собою ряд додаткових проблем. Для деяких регіонів характерні повені, посуха та пожежі або найсильніші морози. Звичайно, кожна територія намагається підготуватися до можливої ​​проблеми заздалегідь. Всім відомий Північний завезення, який допомагає населенню пережити сувору північну зиму. Але закуповувати таку продукцію в рамках існуючих правил дуже складно. Особливість Північного завезення в тому, що фактично здійснити поставку можна лише в дуже короткий літній період, оскільки в решту часу до багатьох населених пунктів дістатися неможливо. Очевидно, що розміщувати замовлення в такому випадку слід завчасно. Це можливо навіть в умовах непідтвердженого фінансування при включенні в державні та муніципальні контракти відкладальною умов типу «виконавець приступає до постачання тільки після письмового повідомлення замовника про доведення лімітів фінансування».

Проблема пов'язана з ризиками невиконання таких контрактів: зрив поставок не тільки завдасть серйозної шкоди економіці регіону, а й спричинить за собою виникнення серйозної небезпеки для життя і здоров'я людей. Згідно із законом же репутацію постачальника перевіряти не можна, головне - умови і ціни. Звичайно, можна говорити про реєстр недобросовісних постачальників та утриманні забезпечення контракту, проте цим проблему не вирішити - замовнику потрібна продукція, а не санкції. Звичайно, поділ великого замовлення на кілька лотів з метою диверсифікації ризиків знижує ймовірність зриву всієї поставки, так як передбачається, що переможців буде кілька, а зрив усіх контрактів малоймовірний. Однак потрібно пам'ятати, що будь-який постачальник має право брати участь у всіх лотах, а значить, і перемогти може у всіх.

А що робити, якщо поставка по Північному завезення все-таки зірвано з вини постачальника? В цьому випадку замовники зобов'язані застосувати до такого постачальника все санкції, передбачені законом та контрактом, аж до розірвання контракту за рішенням суду або угодою сторін. А для замовника єдиний вихід, що дозволяє вирішити проблему забезпечення необхідною продукцією, - застосування п. 6 ч. 2 ст. 55 закону - «Розміщення замовлень у єдиного постачальника (виконавця, підрядчика) внаслідок обставин непереборної сили».

Ще одна проблема, що виникає при розміщенні замовлень на регіональному рівні, - неможливість підтримки місцевих постачальників. Бажання регіональних влад зрозумілі: місцевий постачальник, отримавши замовлення з місцевого бюджету, частина грошей поверне через податки в цей же бюджет, а значить, він може мати право на преференції, адже в підсумку бюджет залишиться у виграші. Але застосувати таку схему неможливо, оскільки в законі № 94-ФЗ закладений механізм захисту конкуренції, а принципи конкуренції передбачають рівні можливості для всіх учасників.

Наступна проблема характерна для муніципального рівня, адже саме на цьому рівні велика частка замовлень з відносно невеликими початковими (максимальними) цінами контрактів. При невеликій вартості розміщується замовлення, завдяки уявній простоті проведення процедури, найбільш привабливим способом розміщення замовлень є запит котирувань. Але неможливість перевірити якість продукції на етапі розміщення замовлення, використовувати механізми додаткового захисту від відмови від укладення та невиконання контракту, визначення переможця виключно за ціною і багато іншого не дозволяють замовникам ефективно застосовувати цю процедуру. В результаті на суму менше 500 тис. Руб. доводиться проводити торги, довга і трудомістка процедура яких відлякує багатьох потенційних постачальників.

Крім того, на муніципальному рівні часто відсутні кваліфіковані кадри в сфері розміщення замовлень. На тлі постійної зміни законодавства це призводить до величезної кількості помилок і порушень при розміщенні замовлень, а часто і до неосвоєних бюджетних коштів. Особливо серйозною проблемою така ситуація стала для сільських поселень, де муніципальне утворення може включати в себе три-чотири села, а муніципальних службовців настільки мало, що вони не можуть приділяти належну увагу питанням розміщення замовлень. Десь проблему намагаються вирішити шляхом створення уповноважених на розміщення замовлень органів місцевого самоврядування, десь - залученням спеціалізованих організацій. Але і те й інше потребує суттєвого бюджетного фінансування; крім того, рівень кваліфікації співробітників цих організацій не завжди відповідає потребам замовника, що, в свою чергу, викликає ряд додаткових труднощів.

Особливість муніципального замовлення полягає ще і в тому, що на даному рівні бюджетної системи значні обсяги «невизначеною потреби» в продукції, коли вказати конкретну кількість необхідної продукції не представляється можливим навіть в середньостроковому періоді (квартал). Сказане стосується, наприклад, до постачання продуктів харчування, організації харчування в навчальних закладах та ін. Часто цю проблему не вдається вирішити навіть шляхом комбінування способів закупівель ( «до 100 тис.», Котирування, торги) в силу термінової потреби в додатковій продукції. Результатом стає порушення норм закону № 94-ФЗ, що регламентують частоту застосування процедури закупівлі продукції у єдиного постачальника.

Зазначені вище проблеми вимагають від державних і муніципальних замовників підвищеної уваги в питаннях планування розміщення замовлень, вміння комбінувати способи розміщення замовлень і створювати різні схеми поставки продукції (поставки в чітко зазначені терміни, поставки за заявками замовника і т.д.) і припускають зовсім інший рівень взаємодії між усіма суб'єктами системи розміщення державних і муніципальних замовлень.

Незважаючи на всі зазначені проблеми, сам факт можливості створення таких органів влади можна оцінити позитивно. Саме регіональні або місцеві влади мають право прийняти рішення про централізацію або часткової централізації закупівель через уповноважений орган. Створення такого органу дозволяє підвищити ефективність витрачання бюджетних коштів, причому не тільки самим уповноваженим органом, а й замовниками регіонального та муніципального рівня, які переймають його досвід. Часто такі органи крім уже зазначеної вище нормотворчої діяльності ведуть роз'яснювальну роботу в сфері розміщення замовлень, проводять різні семінари і круглі столи, що сприяє підвищенню рівня кваліфікації регіональних і муніципальних замовників в області розміщення замовлень.

У число позитивних аспектів входить і автоматизація процесу розміщення замовлень за допомогою створення спеціальної системи, яка охоплює не тільки регіональних, але і муніципальних замовників регіону. За допомогою автоматизованої системи можна вести постійний моніторинг розміщення замовлень, відстежувати виконання плану і здійснювати оперативний контроль. Відзначимо, що подібний досвід вже мають Київ, Харків, Кривий Ріг, Ростовська область і ін.

На завершення хотілося б відзначити наступне. Звичайно, закон № 94-ФЗ перевернув всю систему розміщення державних і муніципальних замовлень і породив безліч проблем, часто нерозв'язних в законодавчо встановлених рамках. Слід віддати йому належне: по ряду аспектів документ став досить прогресивним і його застосування на протязі двох років показує, що ті завдання, які ставилися його прийняттям, поступово виконуються, а серйозні проблеми правозастосування вирішуються шляхом регулярного внесення змін до законодавства. Будемо сподіватися, що в одній з наступних редакцій закону про держзакупівлі зважаться і регіональні проблеми правозастосовчої практики в області витрачання бюджетних коштів.

Довідка «Бюджету»
Ольга Михайлівна Воробйова, заступник директора, керівник експертно-консультаційного центру Інституту держзакупівель РАГС